Rénover la Fonction publique

un nouveau contrat social fondé sur un retour au métier

pour mieux investir en l’avenir, en l’humain et servir l’usager.

Par Lionel Rouillon

La loi sur la réforme de la fonction publique peut-elle être entreprise sans s’interroger sur une rénovation positive du sens donné au service public, fondant l’engagement quotidien de celles et de ceux qui contribuent ?

Trois principes différenciants peuvent être évoqués : la qualité de la relation au citoyen, l’efficacité de l’action publique, la défense de l’intérêt général.

Pour être effective, redonner motivation et perspectives d’avenir aux agents publics, la mise en application de ces principes ne doit pas se résoudre à des questions de statut.

Il s’agit de s’intéresser au métier des agents, à leurs compétences, à leurs besoins de développement ou de reconversion.

Reprendre la transformation du service public par la vision des Métiers et des compétences, c’est remettre au centre du débat, à la fois l’humain et la valeur de la mission pour la collectivité.

Dans une société en pleine mutation, transformer la fonction publique, suppose à la fois de placer le service citoyen au cœur du projet, et d’ouvrir de nouvelles perspectives aux agents. On aurait tort d’opposer les deux.

Les français sont attachés à leurs services publics, ils sont exigeants et ils ont raison. Mais leur regard est plus contrasté sur la fonction publique : admirant dans l’ensemble le sens du dévouement des agents et leur professionnalisme, ils déplorent souvent les blocages internes, la lourdeur, les outils de travail obsolètes, le contact quelquefois impersonnel ou le découragement perceptible de certains agents, pouvant déboucher sur une forme de désengagement. Tout cela pèse sur performance collective du service.

Opposer transformation du service public et agents de la fonction publique est une grave erreur. Cela revient à penser qu’on peut améliorer le service en misant sur des agents dont on actionnerait progressivement et parallèlement tous les leviers du désengagement.

Pour autant la fonction publique a d’évidence besoin d’adaptation. Les contestations récurrentes qui se font jours et s’intensifient depuis plusieurs années ne sont pas qu’une offensive idéologique, mais bien le symptôme d’une incompréhension, voire d’une insatisfaction du citoyen.

Mais ce n’est pas parce que la fonction publique a besoin d’adaptation qu’il ne faut pas préserver les règles fondamentales qui garantissent la neutralité, la continuité, la probité (déontologie), l’égal accès au service public et ce qui fonde son attractivité. Ces règles statutaires sont spécifiques à la fonction publique et ne trouvent pas d’équivalent dans le droit commun. Ce n’est pas dans ces règles – qui sont le cœur du statut général – qu’il convient de chercher les voies d’adaptation, mais bien dans la refonte des règles et pratiques de gestion.

Commençons par les règles :

Initialement organisé par structure et par métier, incarné dans des corps, la fonction publique a produit des professionnels de haut niveau qui ont su reconstruire la France d’après-guerre et la moderniser tout au long des 30 glorieuse. Seulement avec le temps, les métiers ont évolué, se sont diversifiés et une attente de profils moins linéaires, d’expérience plus diversifiée a émergé. Les corps se sont progressivement déconnectés de la notion de métier. Trop étroits, ils sont devenus un frein à la demande d’enrichissement d’expériences. Au motif de décloisonner, le processus de fusion des corps qui a suivi n’a fait qu’aggraver la déconnexion entre corps et métier.

Cette déconnexion n’est pas sans conséquence. Afin de servir au mieux l’usager, les agents publics doivent en permanence s’adapter.

- Quel est le cadre de référence au sein de l’Etat pour discuter de l’évolution des besoins métiers et des nécessaires plans d’adaptation des professionnels en poste ?

- Dans quel cadre discuter l’évolution des conditions d’exercice d’un métier pour s’adapter au mieux à la diversité des besoins et du territoire ? Dans quel cadre négocier les adaptations locales de ces conditions d’exercice et leur nécessaires contreparties ?

- Pour les agents changeant de métier au sein d’un même corps, comment s’assurer de leur acquisition de compétences dans leurs nouvelles fonctions ?

- Pour la promotion d’agents au sein d’un même métier, d’agents ayant parfois exercé la fonction « par intérim » avec succès pendant un temps significatif, comment expliquer qu’il leur faille repasser un concours pour être promu car le poste en question relève d’un corps de catégorie supérieure ?

Les pratiques de gestion : La transformation de la fonction publique passe par la modernisation de sa gestion : Evolution de ses processus, de ses outils, accompagnement des agents … tout cela demande de l’investissement. Or, depuis au moins 2006, l’investissement de l’Etat dans son propre appareil – hors dépenses d’équipements militaires et dépenses de transfert – est inférieur à 1,5% du budget général. Parallèlement, les entreprises non financières investissaient entre 22 et 26% de leur valeur ajoutée. La transformation demande aussi du dialogue social allant du sommet jusqu’au niveau de l’établissement et l’acceptation d’un jeu de partie / contrepartie structuré autour des conditions d’exercice des métiers. Rien d’approchant au sein de la fonction publique d’Etat où tout remonte au niveau politique national. La transformation demande enfin une vision claire des impacts métiers et une capacité à accompagner l’évolution et le parcours professionnel des agents. Or le quotidien de la gestion des corps a désormais pris le pas sur le développement professionnel et la gestion de la compétence métier.

Comment y remédier ?

En redonnant son sens à la notion de métier qui est à l’origine même de la notion de corps, faire des corps recentrés sur les familles métiers suivant le principe 1 corps = 1 famille métier, l’axe central d’organisation de la fonction publique et de reconnaissance des agents. Enrichir ainsi leur parcours tout en préservant les protections statutaires, notamment attachées à la séparation du grade et de l’emploi, suppose de profondément réviser la notion de corps, ainsi que le mode de fonctionnement des statuts particuliers.

Concrètement, cela implique :

1°) De reparamétrer les corps

Il ne s’agit pas de supprimer ou de remplacer les corps de fonctionnaires. Ceux-ci constituent à la fois un cadre juridique et de gestion utile et reconnu. Mais le contexte a changé : évolution rapide des contenus métiers, de leurs contours, souhaits croissant de parcours professionnels plus diversifiés, riches et fluides… Tout en tirant les conséquences liées à l’évolution du contexte, les corps doivent être recentrés sur leur vocation d’origine qui est de fournir un cadre au développement des métiers de la fonction publique.

Ce recentrage nécessite de faire évoluer les corps pour les caler non plus sur un métier au sens strict, devenu trop étroit, mais sur une famille métier pour aboutir à la mise en œuvre du principe 1 corps = 1 famille métier, y compris si cette famille doit couvrir les catégories A, B et C.

Bien sûr, la définition des contours d’une famille métier nécessite un travail préalable de recensement des spécialités métiers, nécessite concertations, puis arbitrages concernant certaines spécialités très proches ou à cheval avec d’autres familles métier, identifié comme métiers dit « passerelle » (ex. : pilotage de masse salariale a priori relevant de la famille RH et pilotage budgétaire). Mais une fois ce travail réalisé, l’alignement des corps sur les familles métier impliquera un mouvement déterminé de fusion mais aussi parfois scission des corps existants, avec un repyramidage de la structure des grades et échelons au sein des nouveaux corps, notamment pour s’assurer de la cohérence des types d’emploi auxquels chaque grade donne vocation dans chacune des spécialités métier. Les catégories deviennent une notion indicative. Dans cette optique, les grades jouent le même rôle que les niveaux de classification dans les conventions collectives privées.

2°) D’introduire un processus structuré d’anticipation et d’adaptation des évolutions métier[1]

La notion de familles métier repose sur un corpus de compétences et de regroupement par spécialités en constant mouvement. Les besoins, exigences et profils qui la composent évoluent avec le temps.

Afin de s’assurer du haut niveau d’adéquation entre les membres du corps et l’évolution des besoins de la famille métier sous-jacente, un processus structuré d’anticipation et d’adaptation des évolutions métier doit être mis en place.

Concrètement il s’agit de mettre en pratique un référentiel de compétences par métier, regroupant : les compétences techniques, les compétences spécifiques métier, les compétences transversales. Ces dernières constituent un corpus de savoirs, savoir-faire et savoir-être favorisant la transversalité des parcours. Ces référentiels devront à la fois reconnaitre les compétences existantes, y compris celles liées à la valorisation des acquis de l’expérience, et les compétences permettant de se projeter dans l’avenir du métier.

Dès lors, une revue doit être opéré pour chaque famille métier tous les 2 à 3 ans. Concrètement, il s’agit de croiser les regards d’experts métiers, de managers stratégiques et opérationnels, d’agents de terrain et des partenaires sociaux pour analyser les tendances d’évolution du métier à 3 – 5 ans, ainsi que leurs impacts sur les perspectives et pratiques des professionnels (émergence ou contraction de telle spécialité, mise en place de nouveaux outils changeant l’exercice du métier, évolution des besoins usagers ou des processus professionnels impactant les profils souhaités … ). Ces évolutions et leurs impacts métiers, sont repris dans des fiches métiers publiées ainsi que les grands axes du plan d’action permettant aux managers et agents de s’adapter et ainsi d’anticiper une partie des évolutions prévisibles dans leur contexte.

Ces fiches métiers servent de base à la préparation d’Entretiens de développement professionnel. Cet échange entre agent et manager, doit être l’occasion de se projeter dans le futur de l’agent à 2 ou 3 ans et d’envisager le plan d’action à mettre en place pour accompagner l’agent dans son évolution.

3°) Du dialogue social et du renouvellement du rôle et les missions des Commissions Administratives Paritaires

Au-delà de la Négociation Annuelle Obligatoire, transverse à toute la fonction publique, les conditions d’exercice professionnels au sein des familles métier deviendrait un champ naturel de négociation sociale.

A l’instar des conventions collectives de branche et d’entreprise du secteur privé, un partage doit être trouvé entre les éléments relevant de la négociation nationale, par famille professionnelle, et les éléments relevant de la négociation locale permettant ainsi de mieux tenir compte des réalités spécifiques de terrain. Le résultat de ces négociations serait par la suite, en fonction de leur nature, reprise par la loi, un décret ou, au niveau local, par un arrêté.

Corrélativement au réalignement des corps, les Commissions Administratives Paritaires nationales verraient leurs missions recentrées sur :

o l’approbation des référentiels de compétences au niveau national, l’identification et l’outillage des passerelles entre corps/familles professionnels ;

o l’analyse des tendances opérationnelles au sein de la famille concernée et l’analyse par anticipation à 3 – 5 ans de leur impact sur les profils des agents.

o L’examen de l’efficience du processus d’anticipation et d’adaptation métier

En conséquence, la CAP nationale ne serait plus amenée à examiner des décisions individuelles qui relèverait de CAP déconcentrées. L’élargissement du champ des CAP en correspondance avec le principe 1 corps = 1 famille métier, doit en effet servir de base à une accélération du mouvement de déconcentration des CAP. En effet, dès lors que sont examinés des situations individuelles, il semble nécessaire que les représentants en CAP puissent avoir un certain niveau de connaissance du contexte local.

Parallèlement, les CAP déconcentrées verraient leurs champs de compétences évoluer :

- La CAP resterait compétente pour connaître des changements de corps/famille métier, avec notamment l’obligation de présenter en CAP le plan d’accompagnement de l’agent vers son nouveau métier. Mais au sein d’une même famille métier, la mobilité ne donnera plus lieu à un examen préalable.

- La CAP deviendrait compétente pour connaître du plan d’accompagnement ou de repositionnement de tout agent durablement en situation d’échec (2 évaluations négatives successives). La CAP deviendrait ainsi la garante de ce que, par-delà les accidents de parcours toujours possibles, aucun agent n’est laissé durablement au bord du chemin.

- Enfin, le processus de recrutement interne à la fonction publique s’opèrerait au fil de l’eau. Le caractère « préalable » de l’examen par la CAP serait donc supprimé, que le recrutement soit la conséquence d’une mobilité ou la première étape d’une potentielle promotion.

Pour autant, les CAP restent aujourd’hui garantes du respect des procédures par les opérationnels (transparences de la publication des postes, priorités d’affectation …). Un travail spécifique sur les processus devra être mis en place pour maintenir un haut niveau de garantie de ces règles.

Il est par ailleurs possible d’imaginer que les CAP cessent d’être paritaires, l’employeur fixant la composition et le volume de sa propre représentation.

4°) De revoir le cadre des promotions, de la mobilité et du développement professionnel

Afin de mieux tenir compte de la réalité du parcours des agents, tout en préservant un filet de sécurité accessible à tous les agents, les promotions de grade s’opèreraient :

ð Soit après recrutement[2] et mise à l’essai de l’agent d’un grade inférieur dans un poste du grade supérieur[3]. La promotion est validée formellement par la hiérarchie après une évaluation intervenant au bout de 6 mois ou 1 an d’exercice réussi (avec accompagnement à la prise de poste le cas échéant).

A noter que dans les professions réglementées où l’exercice de certaines fonctions sont liées à la détention d’un diplôme, l’agent devra l’obtenir par ailleurs (formation professionnelle, vae …) avant de pouvoir prétendre occuper l’emploi correspondant ;

ð ou par concours interne comme aujourd’hui, validant les compétences métiers/transverses pouvant être mises en œuvre.

Comme vu plus haut, la mobilité s’opèrerait au fil de l’eau, à l’issue d’un processus de recrutement classique, sous réserve de l’obligation de publication préalable du poste. En cas de négligence de cette obligation, l’embauche dans le nouveau poste ne serait pas valable.

De même, afin de favoriser le développement professionnel des agents, des revues régulières de développement des agents au sein de chaque métier doivent être mises en place, fondées sur une évaluation/projection des compétences, servant à préparer une campagne annuelle d’entretien de développement professionnel.

Enfin, en cas de changement de famille professionnelle (passerelle métier), ou en cas de repositionnement suite à un échec durable de l’agent dans un poste, l’employeur se verrait obligé de mettre en place un accompagnement individuel renforcé. L’accompagnement prévu dans ces deux cas, devant faire l’objet d’un examen en CAP.

5°) De repenser la place des contractuels dans une optique d’adaptation continue

Concernant l’ouverture sur le Secteur Privé ou à l’Economie Sociale et Solidaire en cours de carrière, tout en préservant la place dévolue au statut, cela implique de reconnaître que le recrutement temporaire d’agents non titulaires puisse mener à une titularisation directe, là où :

- le recrutement interne fonction publique ne suffit pas à couvrir un besoin pérenne[4] ;

- au bout de 3 ans d’évaluation positive dans le poste ;

- sous réserve de la pérennité du besoin et de l’avis positif de sa ligne hiérarchique.

En effet, comme tout recrutement, celui d’un agent non titulaire est aussi un investissement dans le développement des compétences d’une personne. Aujourd’hui, arrivée au terme de son contrat, la personne est soit remerciée soit, dans de rares cas, basculée en CDI, ce qui en vérité à la fois reconnait un besoin et un mérite, en pérennisant la situation, mais fige sa situation constituant ainsi un foyer grandissant de futures insatisfactions (peu ou pas d’évolution salariale, possibilité de progression ou de mobilité très limitées).

Faire respirer et ouvrir la fonction publique à l’acquisition de nouveaux talents, c’est aussi pour ces agents l’accès non pas à un CDI, mais à une décision de titularisation dans sa filière métiers, porteuse de diversification des talents au sein du métier, ainsi que de développement et d’avenir pour l’agent concerné.

Cette approche, offre par ailleurs toute souplesse à l’Etat pour organiser les premiers recrutements dans de nouveaux métiers, sans risque en fin de contrat de perdre son investissement initial dans les compétences acquises, soit que la filière métier et donc le corps, préexiste, soit qu’il s’agisse d’une nouvelle filière métier au sein de la fonction publique.

6°) D’accorder une place centrale à l’investissement dans l’adaptation, le développement et la performance des métiers de la fonction publique

La crise des Gilets jaunes aura au moins permis de mettre l’accent sur une France dite « périphérique » subissant, depuis plus de 30 ans, à la fois le recul des services publics et la pression constante des prélèvements obligatoires. Deux faces d’une même médaille.

Ainsi, le débat public s’est-il enfermé dans une opposition stérile entre défense du service public et maîtrise de la dépense publique, sur fond de croissance limitée.

Une équation insoluble ? A y regarder de plus près, de nombreuses entreprises réussissent tous les jours le tour de force de délivrer à leurs clients de nouveaux services, plus nombreux, plus performants, plus rapides aussi, sans pour autant voir dériver leurs coûts ou se dégrader les conditions de travail de leurs salariés.

Pourquoi la sphère publique n’y arriverait pas ? La réponse est simple, les entreprises investissent fortement, tous les jours, dans l’analyse des besoins clients, dans la recherche et développement, dans l'optimisation de leur appareil de production … Ainsi, en France de 2006 à 2017, les entreprises non financières ont investi en moyenne entre 22 et 26% de leur valeur ajoutée annuelle (source : INSEE).

Sur la même période, l’investissement de l’Etat – hors dépenses militaires – s’élevait au mieux à 1% du budget général (crédits de paiement), 1,5% si on neutralise les dépenses de transferts. Soit 15 fois moins en proportion !

Pour bien fixer les idées, les crédits de paiement destinés à l’investissement de l’Etat (Titre V), hors dépenses militaires, s’élevaient en 2017 à 2Md€. Parallèlement, Bnp-Paribas (196.000 salariés) consacrait plus de 1Md€ d’investissement par an sur son seul chantier de transformation numérique.

Les conséquences de ce manque d’investissement sont comparables à ce qui se passeraient dans une entreprise de services :

o Obsolescence grandissante de ses organisations de travail, moyens et process (des logiciels professionnels, des systèmes d'information intégrés, des outils d’analyse et de recherche, des systèmes d’archivage, des outils de gestion ou de capitalisation des savoirs, des matériels physiques, des locaux, des interconnexions de base de données …).

o A service égal, les coûts de production ne cessent d’augmenter. Les quelques 2Md€ annuel consacrés à l’investissement permettent bien certaines avancées ponctuelles ici ou là, mais sur la durée les services de l’Etat deviennent globalement moins productifs, plus lents, plus lourds, les services rendus par l’Etat plus coûteux.

Ce retard massif d’investissement cumulé a conduit le citoyen à encaisser une triple peine :

- recul de tel ou tel service public lorsque leur obsolescence et donc leurs coûts de production deviennent par trop insoutenables,

- dérive continue des dépenses, et donc corrélativement hausse inexorable des prélèvements obligatoires, pesant in fine sur le pouvoir d’achat ;

- croissance entravée par cette hausse des prélèvements obligatoires sèche, c'est à dire sans hausse parallèle de la valeur ajoutée du service public, ralentissant de fait le rythme des créations d’emplois.

15 fois moins ! ce simple constat résume à lui seul le sentiment d’impuissance publique croissante, éloignant le citoyen des urnes, favorisant la montée des colères et donc des extrêmes. Remédier à cet état de fait, n’est pas qu’une question quantitative. Elle est culturelle, elle est stratégique.

Culturelle => l’annualité budgétaire et la formation des hauts fonctionnaires ne favorisent pas la culture de l’investissement fondée :

o sur l’idée d’un gain (une économie générée – en temps ou en argent – pour accomplir la même tâche ou obtenir le même niveau de satisfaction usager par exemple) constaté et cumulé sur un horizon pluriannuel ;

o sur une technicité peu développée chez les hauts fonctionnaires, celle de la constitution de plan d’affaire (business plan) rigoureux, clairs et jalonnés.

Stratégique => les organisations publiques, au premier rang desquelles les administrations centrales des ministères font largement l’impasse sur deux fonctions pourtant jugée essentielle dans d’autres pays, ou au sein des entreprises privés :

o peu ou pas de direction de la stratégie au sein des administrations centrales. L’objet n’est évidemment pas de se substituer au rôle du pouvoir politique qui reste le décideur in fine, mais d’éclairer les décisions par l’analyse et la production de scénarios opérationnels ;

o peu ou pas de contrôle de gestion permettant de piloter, d’évaluer et d’attester de manière rigoureuse de la réalité des résultats obtenus au regard des moyens engagés, et donc de la réalité d’un éventuel retour sur investissement.

[1] Ce type de processus est par exemple décrit dans ses grandes lignes sur le site de la DITP :

https://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/guide_iaam.pdf

[2] Recrutement classique au vu du parcours, des compétences acquises, du profil et de la personnalité du candidat au regard des attendus du poste.

[3] A l’exception des professions réglementées ou à statut constitutionnel (ex. : infirmière ; magistrat …)

[4] ’émergence rapide de nouveaux métiers, besoin limité mais ciblant des profils de haut niveau expérimenté, étroitesse du vivier local et/ou des conditions d’exercice de l’emploi, le rendant insuffisamment attractif à la mobilité