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  • Gérard Moreau

Finances sociales et finances publiques ? Utilité collective ou gestion des soldes comptables ?





L’action publique est à bon droit constamment questionnée, puisqu’elle appartient à tout le monde. Les actions privées relèvent, croit-on, des choix individuels et ne sont pas analysées d’une manière aussi globale. La crise aujourd’hui et l’appel permanent aux politiques publiques pour y pallier, voire les résoudre, illustrent encore davantage ce phénomène. « L’opinion », les médias, les hommes politiques s’attachent tantôt aux dépenses, tantôt aux déficits, puisque, finalement, le « quoi qu’il en coûte » semble ne pas avoir de fin.


Deux rapports viennent d’être rendus publics, signe des temps et des synthèses dans ce domaine, le premier venant de la commission présidée par J Arthuis sur « l’avenir des finances publiques », le second venant du Haut conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS) présidé par D. Libault, et intitulé « note d’étape sur les finances sociales après la crise Covid-19 ».


Jean Arthuis est une personnalité politique bien connue, dont les analyses relèvent d’un registre conservateur. Le second rapport, qui traite, dans le même esprit de synthèse, le sujet des finances sociales, relève d’un haut conseil présidé par un « haut fonctionnaire », bien moins marqué politiquement, sans doute plus ouvert et progressiste que J Arthuis. A ce titre, il est presque plus significatif, dans son origine a priori plus neutre, des problématiques en cours, d’abord autour de la sécurité sociale, ensuite plus généralement de la dette publique, mais il reste prisonnier de sa structure, un haut conseil composé de personnalités et d’autres hauts fonctionnaires, par nature peu « disruptifs »…


I- La note d’étape du HCPFIS


La note d’étape est très instructive car elle s’appuie sur quelques axes forts affirmés pratiquement sans discussion, d’une manière quasi-axiomatique, au milieu de la perception de la crise et de ses multiples incertitudes. Elle est d’autant plus intéressante à analyser et commenter.


1- Premier axe : « la soutenabilité de la protection sociale française passe, plus que jamais, par le maintien du cadre spécifique de pilotage et de gestion de la sécurité sociale ». Cette affirmation fait fi, semble-t-il, des multiples interactions physiques et financières que l’action des différentes branches de la sécurité sociale entretient et doit entretenir avec l’action tant de l’Etat que des collectivités territoriales. L’interaction des différentes branches que rappelle la note est dès lors bien plus étendue avec tous les dispositifs d’action sociale de différents niveaux, avec leurs propres systèmes de droits, d’une part, et de financements, d’autre part.


En affirmant par principe, le maintien du cadre spécifique de la sécurité sociale, donc avant toute analyse des questions posées par cette « spécificité », la note biaise d’entrée de jeu les questions évoquées ensuite : la question de l’équilibre financier autonome des branches, ainsi « spécifiées », celle de l’incohérence du jeu des dépenses et des recettes, puisque les dépenses tendent fréquemment à augmenter, en amortisseur de crise, au moment même où les recettes diminuent du fait de la crise, le cloisonnement ainsi institutionnalisé des différentes formes de la protection sociale, évoquées ci-avant… Cette incohérence, alors que la note relève précisément que la « cohérence » est un « élément clé de la confiance dans le système et donc du consentement » pour le prélèvement entache l’ensemble de la question.


La note va ainsi pécher d’entrée de jeu dans le défaut d’analyse de la notion de cohérence dépenses-recettes, ainsi que de la notion de « prélèvement », vu implicitement comme une contrainte, celle de l’obligation imposée, alors que les cotisations, du reste comme toute cotisation fiscale ou parafiscale, ne sont qu’un prix à payer pour une protection sociale collective.


2- Alors apparaît aussitôt le second axe de la note, qui n’est pas discuté, sauf indirectement ou en demi-teinte : « le pilotage par les soldes est au centre de l’organisation financière de la sécurité sociale ». Tout est dit ou presque : malgré la non-cohérence des recettes, fixées par l’Etat, et des dépenses qui résultent de droits mis en jeu par une multitude d’ordonnateurs, c’est la question des soldes ( le pluriel n’est pas sans signification) qui est « au centre ». D’où en ressort la position quasi-dogmatique du HCFIPS, et le raisonnement central de la note : « retrouver une trajectoire crédible de retour à l’équilibre des comptes sociaux » (c’est à dire de la sécurité sociale), vu comme une problématique en soi et surtout comme une « attention priorisée aux soldes ». Ainsi à côté du biais institutionnel qui entérine le cloisonnement des acteurs publics, voici le biais financier centré sur les « soldes ».


Comment se persuader, autrement que par l’affirmation sèche, que l’attention portée aux soldes, qui sont par construction des données macrofinancières, permet vraiment de « responsabiliser les acteurs du système », dont la note connaît bien la multiplicité de toutes sortes dans une multitude de sous-ensembles qui vont des bénéficiaires aux prescripteurs ou aux gestionnaires de tous ordres, publics et privés. La seule référence faite par la note, et elle ne convainc pas bien sûr pour l’ensemble, est la sous-branche accidents du travail qui implique directement les employeurs. L’équilibre de chaque branche, qui n’empêche pas, même de façon limitée, des réaffectations de ressources de l’une à l’autre qui biaisent donc le sens d’un solde par branche, ne peut pas reposer sur un « principe de responsabilité », dont on ne sait pas qui il concerne, dès lors que les recettes et leurs montants relèvent à la fois d’une conjoncture économique générale et du niveau fixé par l’Etat, selon des modalités variées.


Peu importe alors de rappeler que « l’importance donnée aux soldes n’exclut naturellement pas la fixation d’objectifs de dépenses »… La note se concentre sur le retour à l’équilibre, bien plus que sur les droits, et leur gestion, des différentes branches de la sécurité sociale. En ce sens, la note d’étape suit les traces ou les précède du rapport Arthuis : or gérer les déficits, et les dettes qu’ils déclenchent, exigent des réflexions par eux-mêmes, en partie indépendamment de celles qui portent sur les dépenses collectives elles-mêmes par rapport aux objets qu’elles permettent et de celles sur les recettes, avec la problématique propre à l’outil fiscal par rapport aux ressources des assurés sociaux, des contribuables ou des bénéficiaires. Les deux rapports concluent au demeurant, s’agissant des déficits, qu’il ne faut ni attendre ni rechercher un retour rapide à l’équilibre, puisque, dans un avenir proche, les taux d’intérêt devraient rester bas, autant que les besoins restent élevés dans un paysage de crise globale.


3- Comme un remords, la note revient, presque sans prévenir, sur les dépenses et sur les fameuses réformes dites « structurelles », mantra des politiques classiques qui signifie recherche des marges d’économies… Ainsi est énoncée « l’importance d’une transformation de la sécurité sociale dans une dimension davantage anticipatrice et préventive des risques sanitaires et sociaux ». Autant de bonnes intentions si souvent répétées pour lesquelles il ne suffit pas de répéter le besoin d’études approfondies ou d’un « décloisonnement des risques sociaux », surtout si on paraît le limiter à la sortie « d’une approche cloisonnée par branche ou par sous-secteur », alors que la question est bien plus ample.


La question de l’assurance-maladie, aussitôt évoquée, est bien sûr centrale mais la note revient, sans développer même un peu plus la « transformation » souhaitée, à la question de l’équilibre de la branche, parce qu’elle reconnaît que la seule « maîtrise des dépenses », entendons leur limitation, ne peut la garantir. Ainsi revient-on à la « gestion des soldes » c’est à dire à celle de l’endettement de la sécurité sociale, donc de la dette publique.



4- La question de la gestion de l’endettement, abordée également par le rapport Arthuis, est plus vaste que l’orientation donnée par le HCPFIS, qui n’évoque que l’option qui se dessine entre une extension du rôle de la CADES qui gèrerait la nouvelle dette née de la crise Covid et au contraire une prise en charge plus globale, moins contraignante que celle de l’affectation obligatoire de recettes pour gérer la dette de la CADES. Le HCPFIS opte presque naturellement pour la solution plus souple permettant d’équilibrer les comptes courants de la sécurité sociale en décalant les échéances de la CADES et en plaidant, cette fois, à rapprocher la « gouvernance de la protection sociale » de celle des finances publiques, ce que l’articulation des programmes budgétaires et de financement de la sécurité sociale ne réalisent qu’imparfaitement, tant dans le contenu que dans l’association des partenaires sociaux, y compris à partir d’une vision pluriannuelle étendue.


Quitte à revenir, sans approfondir davantage, sur la question de l’ONDAM, en répétant encore qu’il faut porter une « attention particulière » sur « l’articulation avec des politiques de santé publique ».


5- Pour apparaître complète, et comme une révérence obligée, la note n’oublie pas de mentionner que l’assurance chômage et son financement se réfèrent à des « logiques identiques » à celles des branches de la sécurité sociale, que la lutte contre la fraude est importante et qu’il faut poursuivre les travaux « sur la réorganisation de l’assurance maladie entre base et complémentaire ».


Ainsi, à partir de ses axiomes de départ, la note d’étape ne nous livre que peu de secrets, a fortiori peu d’ouvertures nouvelles ou de moyens d’avancer. Nul n’a de doutes sur les intentions des rédacteurs, défenseurs en général de la protection sociale, comme de la bonne gestion de la sécurité sociale, mais leur approche est si classique qu’elle ressemble à celle des carabiniers qui répétaient leur mot d’ordre « marchons, marchons », sans avancer réellement ou à si petits pas..


II- Le rapport Arthuis


Pour aller plus loin, une brève analyse du rapport Arthuis reste indispensable, même si la caractère traditionnel de ses idées s’affirme à chaque pas, à partir de postulats réaffirmés, qui n’approfondissent pas grand chose. Aussi bien la synthèse que la liste des dix propositions finales mettent en évidence que lorsqu’on bride le travail au départ, on retrouve les mêmes difficultés à l’arrivée. Le titre du rapport est à cet égard trompeur, puisqu’il annonce de « nouvelles règles du jeu », sans proposer d’idées neuves.


Tout tourne en effet, dès le départ, autour de la question de l’endettement, celui qui donne des moyens de paiement grâce à l’emprunt sur les marchés financiers, à l’exercice duquel l’agence France Trésor est rompue ; de fait, cette agence, service du ministère des Finances, a réussi en quelques mois à augmenter de quelque 20 points de PIB les ressources prises sur le marché pour permettre de passer les caps de la crise du covid, au demeurant loin d’être achevée aujourd’hui.


Mais nous avons été nourris, plus encore depuis les règles de Maastricht, à la peur de la dette, donc du « défaut » si notre pays ne pouvait plus rembourser les échéances et donc se mettait dans la main des financiers étrangers ou internationaux, horresco referens, comme la Grèce, notamment, l’a illustré concrètement il y a quelques années. Cette peur guide nos pas : la dette est mauvaise, même si le rapport nuance cette crainte, en évoquant la nécessité d’utiliser les ressources qu’elle procure pour des investissements d’avenir…



Et pourtant, on sait, même si on ne l’explique pas clairement en dehors de cercles de spécialistes, que la dette « roule » pour les pays riches qui ont la « confiance » des marchés, c’est-à-dire refinance ses échéances en empruntant de nouveau à hauteur des remboursements échus. La « confiance » des marchés est parfaitement intéressée, d’une part, parce qu’à travers de multiples commissions d’intermédiaires, il y un secteur financier qui se nourrit, mais surtout, d’autre part, parce que grâce à des prêts garantis par la puissance des Etats qui ne font pas faillite, nourrir ses actifs par de la dette publique, le cas échéant reprise par la BCE, permet aux prêteurs privés de se lancer par ailleurs dans des opérations rentables et plus risquées sur les marchés spéculatifs, sans mettre excessivement en danger la globalité de leurs bilans, ainsi répartis entre bonnes créances peu rentables et opérations spéculatives. C’est bien la raison pour laquelle ils acceptent des taux bas, voire négatifs… pour les opérations publiques. Tout repose bien sûr sur la solidité des Etats, mais la France fait partie aujourd’hui, quoi qu’en disent ses détracteurs et malgré ses faiblesses économiques, du cercle des Etats garantis.


Il n’empêche : une dette est une dette dans l’idéologie des « frugaux » et vous range dans la catégorie des débiteurs qui ont dépensé plus que leurs ressources immédiates ; le rapport Arthuis ne se fait pas faute de le rappeler, non sans quelques arguments, qu’on pourrait ranger sous le label du principe de précaution, si ce n’est que ce principe de prudence n’est guère dynamique : il se décline en trois temps ; si les taux d’intérêt remontaient sérieusement, la charge à régler, qui diminue depuis plusieurs années, s’en trouverait d’autant accrue, comme le répète chaque année également la cour des comptes ; par ailleurs, tout repose sur la stabilité de la zone euro, que défend la BCE, mais si la situation des différents pays diverge voire bascule, tout peut être ébranlé ; les situations du Portugal ou de l’Italie, sans même évoquer la Grèce l’ont fait craindre. Enfin, si les mesures d’urgence, dépensières par nature, sont légitimes aujourd’hui, il ne faut pas tomber dans le piège d’une augmentation continue des dépenses !


A partir d’une telle analyse, les conclusions sont sans surprise quant à la gestion de la dette : ni annulation, qui amoindrirait la crédibilité de l’emprunteur, ni dette perpétuelle qui ne séduirait pas les investisseurs, ni cantonnement, et là on rejoint les souhaits du HCPFIS, qui ajouterait une contrainte dans la gestion. L’objectif essentiel, là aussi, est de retrouver le chemin d’un équilibre global ; la commission Arthuis est sur la même base, quasi-idéologique, d’une approche a priori macroéconomique.



Avec une position plus explicite encore que l’avis du HCPFIS sur les ressources, à propos desquelles toute réflexion sur l’évolution est écartée en deux lignes de la synthèse du rapport : d’une part, « nous ne pouvons raisonnablement envisager de faire reposer la maîtrise de nos finances publiques sur la perspective d’augmentation des prélèvements obligatoires », d’autre part, « la soutenabilité de nos finances publiques doit reposer sur notre capacité à maintenir dans le temps une dynamique des dépenses en deçà de celle des recettes ». La ligne, qui n’a pas changé depuis très longtemps est bien de « maîtriser notre endettement ».


Et puisqu’elle ne fonctionne pas en temps de crise, comme il est bien apparu, ce qui compte, c’est de s’attaquer à la « gouvernance des finances publiques » !


Ainsi, toute réflexion sur la nature et la qualité des politiques publiques, par définition collectives, avec le prix que représente leur financement, pourvu qu’il soit clair et juste, est écartée ; comme dans la note HCPFIS, tout repose sur la « gestion des soldes », donc sur la maîtrise des dépenses, entendez leur diminution relative par rapport aux recettes... Rien de nouveau sous le soleil des dogmes libéraux.


Le rapport peut alors ressortir, d’une part, la proposition d’une « norme en dépense pluriannuelle », qui existe déjà, même si on peut la présenter différemment (mais qu’on ne peut pas appliquer si les besoins explosent et, même en temps ordinaire, sans dire clairement qui va en pâtir, par exemple, les zones rurales pauvres ?), d’autre part les vieilles lunes des soi-disant nouvelles structures : l’actuel Haut conseil des finances publiques se transformerait en « institution budgétaire indépendante », à côté de laquelle siègerait une « conférence nationale des finances publiques » impliquant le Parlement (elle a existé mais n’a pas fonctionné). Une souris à côté de la montagne de la dette ?


Quand on compare, même si comparaison n’est pas raison, au plan Biden aux Etats Unis, on voit la différence des corsets de pensée.


Car ce qui compte, me semble-t-il, c’est bel et bien de développer des politiques publiques, sur des axes choisis pour l’avenir de l’emploi, du lien social et de l’action écologique et climatique. Axes qui seraient « payés », en plus de l’endettement pour les investissements d’avenir, par leur coût fiscal, pourvu, axe complémentaire, que ce coût soit équitable, donc proportionné, de manière progressive, aux ressources afin de réduire les inégalités injustifiées. On voit que nous sommes encore loin, politiquement, de nous engager clairement dans cette direction.


13/04/2021











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