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  • Gérard Moreau

L'ENA donc, ou la « haute fonction publique » ?

Donc, l’ENA, nous a dit le Président de la République, doit être supprimée. Promesse antérieure, remise à l’honneur un an après le rapport Thiriez. Décision symbolique et médiatique, à l’évidence. Mais décision qui entraîne, si elle se veut effective, toute une suite de choix qui en feront ou non une réforme en profondeur.


I ) Symbole ?


De quoi cette décision est-elle le symbole et que représente-t-il dans les médias et sans doute dans l’opinion qu’ils reflètent à leur manière ?


L’ENA, sigle d’une école dite de formation pour une catégorie de fonctionnaires à rémunération élevée (relativement dans la fonction publique), symbolise le pouvoir de l’Etat dans l’imagerie populaire, l’opinion comme on dit. Il y a bien d’autres « hauts fonctionnaires », selon l’expression courante, mais ceux issus de l’ENA, pour des raisons variées, occupent de nombreux postes d’encadrement de l’administration d’Etat (beaucoup moins dans les administrations locales ou spécialisées) et plus encore, pour une fraction très visible, des fonctions très politiques au sommet de l’Etat. Des présidents de la République, des premiers ministres, des ministres, élus ou non, sont des « énarques ». Pas tous, mais très visibles et que le sigle ENA marque.


Dans un pays, dont la centralisation bonapartiste imprègne encore la culture politique et administrative, toute crise conduit à rechercher les responsables au niveau de l’Etat, politique et administratif, donc conduit à l’ENA, cible des regards. Telle est la réalité médiatique, celle du tribunal de l’opinion.


L’analyse est pourtant trop facile : Bonaparte n’est pas le principal fautif, même si on peut dater de son règne une organisation administrative précise, en oubliant les monarques absolus qui ont précédé, et en négligeant d’examiner l’évolution contemporaine, marquée depuis au moins cinquante ans par une lutte entre le centralisme parisien et une décentralisation territoriale. Et cette évolution récente justifie un bref commentaire.


Les tenants du centralisme sont du côté des traditions, mais aussi d’une culture nationale d’un Etat central, accentuée par la présidentialisation du régime de la Vè République ; ils s’appuient également, d’une part, sur la complexité du monde moderne mais tout autant, d’autre part, sur l’internationalisation des problématiques, publiques et privées, face à laquelle un Etat constitué cherche à se renforcer pour exister ou subsister. Le politique national, dans cette optique, a besoin d’une armée proche pour l’entourer, celle de ses administrations, hauts fonctionnaires en tête. La proximité d’une armée pose toujours la question de la réalité du commandement. « Ce sont mes troupes, il faut bien que je les suive » disait un maréchal de France. Mais les soldats obéissent s’ils sont bien commandés, ou alors ils résistent autant qu’ils peuvent. Cette double tension existe bien en France. Les énarques incarnent l’esprit de résistance aux politiques, sauf à prendre eux-mêmes le pouvoir et en jouer.


Les tenants du pouvoir local, quant à eux, sont plus faibles. Au sortir de la guerre de 1940, il fallait bien sûr un Etat fort pour reconstruire et relancer le pays… et renforcer la tradition constante. Les réclamations locales ont ensuite toujours pris l’allure des carabiniers qui font du surplace : il a fallu la venue au pouvoir de Mitterrand, appuyé par Defferre, pour que la France commence sérieusement à organiser sa décentralisation, jusqu’à la faire figurer dans sa Constitution ; le mouvement s’est poursuivi, mais de manière assez poussive et à coups de dotations budgétaires de l’Etat plus que de pouvoirs fiscaux attribués aux élus locaux, objets de toutes les méfiances. Et il n’est pas exagéré de dire que cette méfiance était partagée entre les politiques nationaux et les cadres administratifs des services centraux, énarques en tête.


Au total, si l’Etat dit central est tant critiqué, même lorsqu’il n’est pour rien ou peu dans l’objet des critiques, ce n’est guère étonnant. Et fait partie de la critique quasi-automatique et de l’idée ancrée et abondamment relayée de l’Etat bureaucratique, pointilleux et gaspilleur, abondé par des impôts toujours excessifs, le tout devant en permanence être réformé, c’est à dire réduit. Telle est la vulgate néo-libérale, relayée précisément par les politiques et donc aussi les énarques, c’est à dire les grands cadres de la fonction publique (avant qu’ils ne « pantouflent »).


La critique néo-libérale de l’Etat ne scie même pas la branche des « hauts fonctionnaires » qui savent la manipuler, voire la détourner. Quoi qu’on en dise, il y a longtemps que les énarques, grands corps en premier, font des allers-retours avec le secteur privé. Du coup, supprimer l’ENA, c’est se donner à bon compte et dans une sorte de confusion intellectuelle l’avantage de soutenir toutes les critiques de l’Etat. Un brin de démagogie ?



II ) Réforme ?


Poudre aux yeux ou transformation réaliste et en profondeur ? Avec quels enjeux ? Il faut examiner sérieusement la question.


A) La réforme alibi ?


Si la réforme consiste seulement à changer le sigle de l’école (de l’ENA à un Institut supérieur de la fonction publique ?), à créer une période d’enseignements commune à différents types de cadres supérieurs de la fonction publique et à ouvrir une quatrième voie d’accès à l’école, on ne serait pas loin de la poudre aux yeux : le changement de sigle est évidemment démagogique (et dévalorise, d’une certaine manière, les anciens élèves) ; découvrir qu’il y a de nombreux cadres dans la fonction publique et leur « apprendre » une sorte de morale civique en partageant quelques semaines de « formation » ne l’est pas moins ; évidemment, les cadres supérieurs de la fonction publique sont multiples, de l’administration générale aux techniques diverses (ingénieurs de différentes formations) ou aux métiers du droit (magistrats notamment) sont bien plus divers que les « énarques », et, au long d’une carrière, appelés à se rencontrer de bien des manières, au-delà de trois semaines communes qui paraîtraient vite artificielles ; ouvrir enfin une quatrième voie, plus aisée d’accès à certaines catégories sociales (voir lesquelles...) n’apporte guère de solution aux inégalités que ne parvient décidément pas à corriger notre système éducatif, car là est bel et bien la question. Si la « réforme de l’ENA » s’en tient là, elle justifiera les critiques qu’elle soulève.…


Il faudrait donc approfondir les choses et tenter de dépasser les critiques anti-énarques.


B) Comment faire évoluer l’encadrement supérieur des administrations de tous types ?


La réalité des choses, c’est bien sûr que dans tous les domaines où l’Etat intervient, il faut une administration dirigée par des cadres supérieurs ayant, par construction ayant, dans leur domaine, une compétence de fond et de management. Leur niveau, construit par une formation initiale ou par une expérience acquise et promotion interne, est de nature bac plus plus plus ...


On rappellera, c’est nécessaire, que cet encadrement supérieur, dans notre pays convenablement démocratique, est soumis aux orientations comme aux décisions du personnel politique, au sommet de cette pyramide, même si les politiques délèguent leur pouvoir, de manière explicite et réglementée, pour toute une série de domaines (on suppose à la fois qu’ils demandent que l’encadrement leur rende compte de ces délégations et que ce dernier en connaît bien, sous sa responsabilité, les limites).


Il n’empêche que ces domaines sont multiples : ce n’est pas par hasard qu’il y a des préfets (et des sous-préfets), des juges, administratifs et judiciaires, des ingénieurs des ponts, des mines ou du génie rural, des administrateurs civils, des commissaires de police, mais aussi des greffiers de justice, des attachés principaux, et encore des inspecteurs ou contrôleurs, mais encore des administrateurs territoriaux, des directeurs d’hôpital, des chefs de service médicaux ou autres, des professeurs, des directeurs de recherche, etc.. Tous ont des niveaux comparables, avec des systèmes de rémunération et des rythmes de carrières divers et variés, et souvent très disparates…Leurs formations initiales sont très variées, de type bac ++, sans que leur carrière qui peut être très évolutive en soit définitivement conditionnée, quoi qu’on en dise, par l’entrée dans la fonction publique : l’inspecteur des finances n’est pas le cadre supérieur moyen de la fonction publique, si cette dénomination a le moindre sens, et s’y référer comme s’il en était le représentant est une plaisanterie.


Depuis de nombreuses années, la fonction publique tend à s’assouplir, à fusionner des corps bien trop segmentés qui freinent les mobilités des fonctions, de l’Etat aux collectivités territoriales ou aux établissements sanitaires et sociaux, voire les empêchent. Qu’il faille aller plus vite est très souhaitable, mais au-delà des obstacles purement bureaucratiques qui ne méritent aucun retard pour être supprimés, il est clair non seulement que ce n’est jamais si simple de changer de métier, mais plus encore que les fusions de corps sont toujours coûteuses, compte tenu des disparités des carrières financières, a fortiori des régimes de primes. Dans ces conditions, soit on assume le coût supplémentaire, au demeurant sans doute justifié pour les corps maltraités, soit on fabrique des perdants en réduisant les échelles de rémunération pour les corps les plus primés. L’exercice est difficile et compliqué ; compte tenu de la multiplicité des situations, il est pour partie à négocier. C’est sans doute la raison qui explique la lenteur des évolutions pour un cap fixé il y a déjà plusieurs années . Le relancer pour le confirmer n’est pas une mauvaise chose, quoiqu’en année préélectorale, la manœuvre en soit plus ardue.


Il faut ajouter qu’il ne s’agit pas seulement d’une manœuvre statutaire, bien sûr, car tout repose sur la qualité de la gestion des ressources humaines et on devine que sur ce point, il n’y a pas de recette miracle, mais un effort continu. Les ministres qui ont les gestionnaires sous leurs ordres sont-ils capables de leur apporter soutien et impulsion nécessaires ? Un constat d’expérience est que chaque cadre est en général géré par son ministère ou son organisme d’affectation ; s’il est détaché ailleurs, même pour une période déterminée, il est en quelque sorte perdu de vue, et donc hors d’atteinte, voire simplement oublié, pour une promotion ou un poste intéressant dans son administration d’origine ; c’est pourquoi un retour est si difficile, comme si le passage ailleurs représentait une période perdue dans le développement d’une carrière. C’est du reste exactement le sort des cadres privés qui vont de poste en poste, période de chômage en sus. Mais, dans ces conditions, il est normal qu’un cadre privé ait d’abord en ligne de mire l’optimisation de sa carrière avant même le service qu’il rend pour l’emploi, de passage, dans lequel il se trouve. On attend autre chose d’un cadre public, puisqu’il est par principe au service de l’intérêt général, et pas de son emploi personnel.


La fusion des corps est donc une bonne orientation si et seulement si elle est conduite avec discernement et s’accompagne, ce qui est aujourd’hui très loin d’être le cas, d’une gestion active des cadres en mobilité…


Se pose alors la fameuse question des « grands corps ».


C) Supprimer les « grands corps » ?


Qu’appelle-t-on les grands corps de l’Etat ? A la poursuite de ce qui ressemble aux boucs émissaires de l’énarchie, on pense aussitôt aux inspecteurs des finances, aux conseillers d’Etat ou à ceux de la cour des comptes, postes choisis en premier à l’issue du concours de sortie de l’ENA. Et on oublie sans hésiter les magistrats de l’ENM, les ingénieurs des grands corps issus de l'Ecole polytechnique, corps des mines, des ponts et chaussées, voire du génie rural (fusionnés précisément avec les précédents il y a peu). Il est vrai que la garantie supposée d’une carrière, constamment invoquée, est une vision qui fleure la démagogie anti-élites et que les grands corps ne méritent sans doute pas, au fil de leurs années de vie professionnelle, entre échecs et réussites, ni tant d’honneurs ni tant d’indignités. S’il est vrai, sans doute tristement, que la croyance dans les peaux d’âne reste fortement ancrée en France, ainsi que les corporatismes, il serait vain de penser qu’en claquant les doigts d’une suppression juridique, la situation s’améliorerait en conséquence.


Les grands corps, solidement organisés, apportent à coup sûr des voies de repli, comme dans des confréries, lorsqu’il y a des aléas de carrière (voire des alternances politiques). A ce titre, leurs membres sont privilégiés, mais ces privilèges ne sont pas dénués de sens, lorsqu’ils ne sont pas détournés, en ce qu’ils donnent à leurs titulaires une réelle indépendance au service de l’intérêt général, face aux tentatives toujours latentes des « influenceurs », voire des corrupteurs. Cette indépendance, au moins théorique, est essentielle pour les magistrats ou les corps de contrôle et ce serait certainement une vision courte, voire dangereuse, comme on semble s’y engager, que de la juger secondaire. Elle est évidemment centrale pour la magistrature judiciaire ou administrative, mais aussi pour les corps de contrôle, y compris ministériels.


Ainsi, autant harmoniser les avantages financiers des corps est sans doute une orientation à retenir, autant supprimer les corps de contrôle recèle un danger sérieux ; l’idée de les ouvrir à d’autres corps, pendant une période donnée, est saine, et les dispositifs existent déjà, mais n’en faire que des « lieux de passage », sans la structure propre d’un corps, est certainement un contresens politique et technique.


Reste alors la question du recrutement initial : peut-on être affecté d’entrée de jeu, au sortir d’une école (quel que soit le sigle retenu) dans un « grand corps » ? La tendance des annonces actuelles de l’exécutif serait de répondre par la négative, du moins pour les trois grands corps de l’ENA, avec l’idée d’une affectation dans ces corps (ou dans les fonctions de magistrats ou de contrôle ?) qu’après plusieurs années d’expérience dite de terrain. On peut comprendre l’intérêt d’une expérience préalable de gestion administrative ou opérationnelle avant d’aller « inspecter » ou « contrôler », voire « juger ». Mais l’esprit de système ne fonctionne pas bien lorsqu’on le confronte à la réalité : dès maintenant, deux des trois voies d’entrée à l’ENA accueillent des agents expérimentés ; même la première voie est parfois empruntée par des candidats qui ont déjà accumulé une certaine expérience antérieure dans une autre école ou des métiers antérieurs. De surcroît, l’affectation dans un corps de contrôle ne signifie pas que le nouvel arrivant est jeté d’un nid et vole en solitaire : il est, au contraire, enserré dans des institutions qui n’ont rien d’anarchique et sont plus corsetées, y compris pour les former, que libertaires. Au fond, c’est une vision bien autoritaire que de régenter a priori des situations individuelles sans tenir compte de leurs caractéristiques propres voire de leurs goûts à ce moment de leur vie professionnelle, qui sera, de toutes manières, bien plus longue. C’est aussi une vision bien déformée des corps de contrôle que de croire que les nouveaux arrivants sont lâchés dans la nature, sans méthode ni supervision.


Le concours de sortie des écoles, pas seulement de l’ENA, est reconnu comme une méthode impartiale, mais son contenu est déterminant, tant pour la nature des épreuves que pour leurs cotations respectives et c’est là que la réflexion doit se déployer, je l’évoquerai ci-après. Mais elles devraient inclure avant la délibération finale des jurys, une évaluation des sortants, selon leurs profils et leurs « potentiels », dès lors que cette délibération serait suffisamment explicitée, justifiée, voire discutée avec les intéressés. Au lieu d’annoncer des systèmes à base d’idées préconçues peu respectueuses des personnes et de leurs capacités et intérêts personnels, mieux vaut construire des méthodes qui s’adaptent précisément aux situations personnelles.



D) Quelles formations dans les grandes écoles de la fonction publique ?



Les cadres supérieurs des services publics sont recrutés par voie de concours, celui qui leur confère le statut de fonctionnaire (ou de magistrat) avec la garantie de l’emploi qui en est un des éléments. Ces concours, de niveau universitaire bien au dessus du bac, ouvrent les portes à des écoles d’application spécialisées selon les compétences recherchées : administration générale et financière (l’ENA !), justice, police, équipement, protection sociale, gestion hospitalière, enseignement, etc… Mais à partir d’une formation académique de niveau élevé qu’il est bien inutile de répliquer dans ces écoles. Sans doute l’accent doit être mis sur le domaine correspondant à un bloc de compétence, le droit pour la magistrature, les infrastructures pour l’équipement, la gestion budgétaire et l’administration générale pour les administratifs, énarques ou non, etc.. sans prétendre former des experts spécialisés, puisque, selon les affectations ultérieures, ces expertises seront très variables.


En revanche, ce que les écoles d’application doivent apporter en priorité, c’est l’approche du terrain, la découverte de l’atmosphère dans laquelle les métiers du domaine doivent s’exercer, en un mot, lancer dans la vie réelle, avant toute prise de responsabilité, des agents qui n’en ont pas l’expérience à partir d’un domaine fonctionnel. Autrement dit, plus les nouveaux fonctionnaires découvrent des situations réelles à l’occasion de stages dans des services auxquels ils s’intègrent, le mieux ce sera pour la préparation de leurs futurs métiers. La plupart des écoles connaissent d’ores et déjà cette pédagogie pratique, mais elle pourrait certainement être plus développée encore, à la fois en volume et en cotation pour les concours de sortie, en réduisant les épreuves plus académiques. On pourrait par exemple imaginer un objectif de 75% de stages pendant la scolarité, selon les écoles et la nature des domaines.


Moyennant quoi, il n’y a pas de solution miracle : organiser des stages ne consiste pas à répartir des étudiants sur le territoire ou dans d’autres pays ; un stage doit avoir un maître de stage volontaire pour suivre et guider, le cas échéant, le stagiaire, avec des objectifs a minima, pour que ce dernier ne soit pas conduit à se débrouiller au hasard de ses initiatives. En clair, c’est une période de formation, de découverte, d’apprentissage aussi, mais pas sur le papier.


E) Quel accès aux écoles de la fonction publique ?


Au fond, la première question est sans doute, et il faut donc terminer la présente note sur sa réponse, de savoir sur quels critères sélectionner de « hauts fonctionnaires ».


Il est acquis que l’enseignement à l’école est inévitablement inégalitaire, même s’agissant de l’égalité des chances trop souvent déchirée ; mais encore faut-il que la sélection ultérieure, notamment au niveau universitaire et post-universitaire dans les concours se réfère à des critères généraux mais explicites.


Lire le programme des épreuves d’un concours ressemble aujourd’hui encore trop à un acte notarié, tel que la rédaction d’une « composition » (on se croirait au lycée) ou la tenue d’un « entretien ». Les critères restent donc très académiques : savoir « composer » un document, savoir « répondre » de manière pertinente à un jury.


Il ne s’agit pas de renoncer à ces critères : on ne dirige pas sans savoir écrire et « parler », même si ce dernier point est souvent très construit socialement face à un jury qui ne s’y préparerait pas lui-même. Mais ils restent très insuffisants.


Il est bien risqué de faire des propositions alternatives ou complémentaires de manière cursive ; les propositions qui suivent ne veulent qu’ouvrir un débat, sans autre prétention, mais il faut sur ces questions ne pas rester dans les intentions générales, plutôt tester des orientations concrètes.


Diriger est physiquement éprouvant ; un bilan de santé préventif serait donc indispensable, fût-ce pour orienter des candidats, et accompagné d’un test athlétique. En second lieu, nous vivons aujourd’hui dans un monde international et se limiter à la connaissance d’une seule langue étrangère n’est plus acceptable, même si l’anglais international se généralise ; connaître convenablement deux langues en plus du français devrait être obligatoire. En troisième lieu, la vérification d’une maîtrise suffisante d’outils numériques est indispensable.

Enfin, il ne serait pas inutile de définir des tests psychologiques susceptibles de vérifier une certaine capacité de vitesse de réaction et de décision.


On le voit, il y a loin de l’annonce médiatique à des réformes en profondeur, d’autant que l’annonce choc provoque incertitudes et méfiances parmi, précisément, les «énarques » et les « hauts fonctionnaires ». Comment être heureux de lire dans la presse ou d’entendre dans les médias que la formation et les acquis sont tellement inadaptés qu’il faudrait presque les renier ?


Un dialogue aurait pu être ouvert, pendant l’année qui a suivi le rapport Thiriez, pour ce qu’il était. Au point que les plus conservateurs espéraient les oubliettes. Or, les lignes qui précèdent et leurs propositions montrent bien qu’il reste à faire, sans tohu-bohu des médias, mais en concertation, et que les décisions devront être prises une fois les questions ouvertes et bien posées. Nous en sommes assez loin aujourd’hui.


25/04/2021



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