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La protection de l’enfance, ou la décentralisation mise à l’épreuve


Un livre passionnant, compte tenu de son auteur, est paru en 2012 ; intitulé « Pas de quartier ? Délinquance juvénile et justice des mineurs », il est signé par Pierre Joxe ; il traite en réalité, au-delà d’un titre qui fait sécuritaire, de la protection de l’enfance et cite le général de Gaulle en quatrième de couverture : « il est peu de problèmes aussi graves que ceux qui concernent la protection de l’enfance et parmi eux, ceux qui ont trait au sort de l’enfance traduite en justice. La France n’est pas assez riche d’enfants pour qu’elle ait le droit de négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains ». Texte daté, bien sûr, de 1945, année de l’ordonnance fondatrice et qui reste encore aujourd’hui pour la protection de l’enfance, malgré ses modifications ultérieures, le document de référence, notamment parce qu’il confère à la justice des mineurs ce statut si particulier d’une vocation éducative bien plus que répressive. Mais ce livre de Pierre Joxe a ce caractère fort du cri d’un auteur, qui, au moment de sa retraite, s’engage dans le métier d’avocat, notamment pour s’occuper des jeunes en détresse et, après son passé de « premier flic de France », découvre avec générosité la réalité et les détresses du social.


La protection de l’enfance est une de ces activités souterraines, souvent mises sous le tapis parce qu’elle ne révèle la plupart du temps que des échecs et des drames individuels et collectifs, sans montrer les efforts multipliés par l’appareil institutionnel, avec tous ses professionnels qui s’y vouent, pour tenter des prises en charge et faire vivre des situations qui frôlent sans cesse les limites du possible. Quelques films, quelques livres les mettent parfois, un bref instant, de les mettre en exergue, y compris avec quelques stars (mais qui se rappelle dans la filmographie de Catherine Deneuve un rôle de juge des enfants ?) ; le plus souvent, tout se passe sous la ligne de flottaison.

Dans une réforme majeure, celle de la décentralisation de 1986, la protection de l’enfance, en même temps que la protection maternelle et infantile, ont été confiées à la gestion des collectivités départementales. Ce grand souffle de décentralisation, qui a bien du mal à vivre aujourd’hui encore, s’était particulièrement concentré sur les questions sociales, peut-être parce qu’elles semblaient moins régaliennes et donc de prérogative gouvernementale, mais aussi parce que la vie sociale se constate et se traite, en principe, au plus près du terrain, donc proche des décideurs que devraient être les conseils départementaux.

Seulement voilà, le sujet est imbriqué de multiples manières et doit donc tenir compte des multiples facteurs qui le conditionnent[1]. L’annonce par le gouvernement, le 29 janvier 2019, d’un « plan d’ensemble » ou plus exactement d’un futur plan d’ensemble est à cet égard dans sa méthode comme dans son fond tout à fait préoccupante.


L’appareil de la protection de l’enfance repose bien pour l’essentiel de ses budgets sur les départements qui gèrent d’une part directement les personnels de l’ASE et de la PMI dans leur action quotidienne, d’autre part, financent les établissements très généralement confiés en gestion à des associations avec leurs éducateurs spécialisés[2].


On peut rappeler à cet égard, une donnée financière ; on évalue à un peu moins de 25% (près de 8Mds€) la part des dépenses d’aide sociale à l’enfance dans les dépenses d’aide sociale des départements, dépenses qui représentent elles-mêmes les 2/3 des budgets de fonctionnement. L’enjeu est donc considérable.


Pour autant, le rôle des médecins, même s’ils sont rémunérés par les départements mais formés par l’Etat, et surtout des juges des enfants, qui relèvent de l’Etat, se combine avec celui des personnels de l’aide sociale à l’enfance. De surcroît, même pour une compétence décentralisée, l’Etat concourt à son exécution, d’une part, parce qu’il doit veiller à la recherche et à la connaissance statistique, pour améliorer les pratiques et les évaluer, d’autre part, parce qu’il doit veiller à ce qu’il n’y ait pas de disparité de traitement des enfants et des jeunes d’un département à l’autre, puisque si la décentralisation permet l’adaptation au terrain, elle fait toujours le risque d’une différenciation anormale des efforts, selon l’orientation prise par tel ou tel conseil départemental, ainsi que par sa capacité financière à répondre aux besoins, en fonction de son potentiel fiscal[3].


Le gouvernement et les départements devraient donc marcher du même pas et se poser ensemble les questions de fond. On en est loin, dans ce domaine dans lequel tant de témoignages insistent sur les dysfonctionnements ou la pauvreté des moyens mis en œuvre pour une population déshéritée, et sans influence électorale.


Le gouvernement et notamment la ministre compétente n’ignorent rien de tout cela. Au point qu’en novembre 2018, A Buzyn annonçait le 20 novembre dernier une « stratégie pour la protection de l’enfance » en soulignant « la nécessité de faire travailler ensemble tous les acteurs » ; mais aujourd’hui, rebelote, les autres acteurs ont disparu au moment de l’annonce ; celle-ci au demeurant, tout en alignant des orientations générales, se limite à ..à une annonce : une « grande stratégie nationale » sera annoncée l’été prochain, « après concertation avec tous les acteurs du secteur ». Pourtant, aucun n’est nommé ; alors que la compétence centrale revient aux départements, aucune mention n’est faite de l’association des départements de France qui regroupe les exécutifs départementaux. Aucune approche collective Etat-départements n’est proposée ; une séance de surplace, donc, qui laisse de côté les principaux responsables. Signe des temps d’une verticalité du pouvoir, comme disent les médias ?


La question est centrale et l’absence comme le silence des élus locaux dans l’annonce récente d’A Buzyn ne sont pas neutres. Lancer une démarche de concertation avec des partenaires aussi centraux sur ce sujet que les départements est soit un signe de mépris, soit un signe de distance.


Il est vrai que la question des financements apparaît très vite, avec par conséquent une revendication permanente auprès du budget de l’Etat ; ou, ce qui revient au même, l’autre question de l’autonomie des collectivités locales en matière de fiscalité, autonomie qu’elles ne revendiquent au demeurant qu’à peine en ces temps de « ras-le-bol fiscal ». Au-delà, on retrouve aussi la contestation constante de la décentralisation, même par les collectivités, lorsqu'ont été transférés des compétences, avec transfert des financements ; comme, surtout en matière sociale, les dépenses ont souvent explosé, les collectivités locales se sont trouvées en difficulté. Et du coup, elles devenaient moins avides des pouvoirs supplémentaires qui leur avaient été accordés.


Sur tout cela, il faut évidemment travailler. Autrement dit, à propos de la protection de l’enfance, se pose à nouveau la question d’une part de la fiscalité locale, d’autre part, et plus encore, celle d’un travail réel en concertation entre le gouvernement et les collectivités locales. Au moment où E Macron en appelle aux maires pour animer le « grand débat national », l’annonce solitaire par le ministre de la santé pour un sujet qui concerne complètement la décentralisation montre le chemin qui reste à faire….

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