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Parution : « Service public, services publics » de Pierre Bauby


Le livre de P. Bauby (2è édition, La Documentation française) est un livre de référence qui devrait être lu par toute personne intéressée par le « service public », ou par ses dénominations à peu près équivalente en novlangue européenne autour de la notion de « service d’intérêt général » (SIG).


Ce n’est pas un tableau ou une fresque, animée par un souffle de militant ou d’écrivain, car c’est un livre technique, bourré de références textuelles, mais c’est bien plus qu’un manuel puisque très souvent au-delà de l’analyse descriptive des services publics et de leur droit actuel, en France et en Europe, des commentaires ou des appréciations viennent éclairer le tableau précis et très détaillé de la situation et de l’histoire qui y a conduit.


En préconiser la lecture, c’est donc d’abord présenter ce livre comme un manuel de référence, qui d’une part présente un panorama large de ce que sont aujourd’hui les services publics en France, mais dans une vision européenne qui en fournit un cadre. Ce panorama est mouvant et présenté en dynamique, partie historique et partie d’actualité récente (qui conduira bien sûr à d’autres éditions, souhaitons-le). Mais ce n’est pas un panorama en vision cavalière, c’est presque un dictionnaire juridique avec tous les grands textes (numérotés) qui cherchent à définir, préciser, justifier ce que sont les services publics. Ne pas parler sans base, ne pas « bavarder » à partir de préjugés faussement idéologiques, parce que mal informés sur la réalité des principes textuels, y compris dans leurs imprécisions qui en marquent les difficiles combinaisons, telle est l’ambition du livre. Elle est grande et il faut la saluer en tant que telle.


Quatre chapitres simples dans l’énoncé, fins et détaillés dans l’exposition :


- le construit historique du service public en France, un rappel bien utile des « fondamentaux », même si l’histoire en montre l’évolutivité dans la réalisation ;


- l’européanisation des services publics depuis 1950, puisqu’en France comme en Europe, l’après-guerre lance la construction européenne, dont la signature du traité de Rome n’est qu’une étape ;


- les évolutions du cadre général et des modes de gestion des services publics, la situation française incluant systématiquement les développements européens sous leurs multiples formes, du droit positif à la « soft law » à l’anglo-saxonne, en passant par la jurisprudence de la cour de justice de l’union européenne ;


- enfin, comme une liste non exhaustive, indispensable parce que le cadre général n’aurait guère de sens compréhensible sans cet examen, les spécificités et enjeux sectoriels de 14 domaines, du régalien aux déchets, depuis hier jusqu’à la date de la rédaction de l’ouvrage, qui illustrent l’ampleur comme les ambitions des services publics et soulignent la réponse aux besoins de toutes sortes qu’ils tentent d’apporter tant aux entreprises qu’aux particuliers.




https://www.youtube.com/watch?v=lg_sJIjUfNY







Le 1er chapitre était nécessaire, même s’il aborde le sujet classique du service public à la française, bien avant que la jurisprudence du conseil d’Etat ne la structure dans son triptyque d’égalité, de continuité et d’adaptabilité. Mais d’ores et déjà, la complexité de la notion est présentée entre l’approche organique des entités publiques et l’approche fonctionnelle du service rendu, qu’elle qu’en soit le mode d’organisation. Est ensuite décrite la multiplicité des formes de gestion des services publics, selon une imagination technique qui apparaît à la fois empreinte d’un empirisme de bon aloi mais aussi d’une invention trop permanente des mêmes questions à résoudre (d’où l’impression qu’une simplification ne serait sans doute pas inutile). N’apparaît pas en revanche dans cette présentation l’apparition d’une catégorie de regroupements, née à partir de la LOLF de 2001 et des rapprochements comptables entre normes publiques et privées, qui est celle des « opérateurs publics » ; cette notion a fait fortune au point d’avoir engendré un « jaune » dans les documents budgétaires, détaillé ensuite dans chaque mission et soumis à toute une série de normes de gestion ; ce qui conduit à un outil intéressant et difficile, le contrat d’objectifs et de moyens…


Le second chapitre, sur l’européanisation de la notion de service public, est précieux, au-delà de sa précision propre, en ce qu’il intègre complètement la dimension du droit de l’union à celle du droit français ; cette intégration a été lente à se produire et n’est même sans doute pas encore entièrement faite dans l’esprit de tous les juristes de l’administration, soit qu’ils aient du mal à transposer les directives (ou trop lentement), soit qu’ils ne résistent pas à l’idée de ne pas les suivre, et parfois par une sorte d’ignorance. Au contraire, P. Bauby démontre comment l’union européenne, loin d’être une machine soumise à une mondialisation libérale caricaturale (car le libéralisme est bien trop « malin » pour se passer des services publics, quoi qu’en disent ses thuriféraires pour guerroyer contre les « charges), a toujours eu pour souci de rechercher les limites de la concurrence et permettre les services d’intérêt général, et d’abord, il est vrai, les services d’intérêt économique général. Au passage, P. Bauby nous rappelle que les traités ont intégré, même de manière qui apparaît un peu faciale, les chartes de valeur générale notamment sur le plan social.

Dans ces conditions, le troisième chapitre reprend de manière plus détaillée les différents types de mode de gestion des services d’intérêt général, en utilisant les concepts de la novlangue européenne (pouvoir adjudicateur, opérateur in house, etc..), selon les évolutions encore mouvantes de la jurisprudence de la cour de justice européenne, plus soucieuse, il est vrai, des théories de la libre concurrence, mais contrainte néanmoins de tenir compte des besoins propres de chaque Etat…


La nécessité du 4è chapitre, et sa richesse secteur par secteur, s’imposaient et c’est un autre apport intéressant du livre que de les réunir, même s’il justifierait (et on sait que c’est lourd) une actualisation récurrente. Les quatorze domaines si résumés soient-ils, font apparaître la volonté, presque unanime, des peuples à compléter les activités privées, voire les initier, souvent en les consolidant par des initiatives publiques collectives ; bien entendu, ces initiatives prennent d’un pays à l’autre les formes les plus variées, selon le « construit historique » et selon la richesse et le potentiel fiscal de chacun ; mais partout le besoin s’en fait sentir, non seulement dans le domaine régalien (même si les compagnies « mercenaires » n’ont pas disparu) mais aussi dans celui le plus ouvert à la création individuelle de la culture. Partout est demandé un plus de la collectivité, soit pour réguler, soit pour consolider. Et les traités de l’union européenne comme la commission, sans apporter les réponses, ont ouvert les questionnements dans de multiples écrits juridiques ou simplement indicatifs. A les lire, vient souvent l’impression d’un certain verbalisme qui sonne creux, y compris dans leur ambition idéaliste, face à la lenteur des dispositifs mis en place. Pourtant, au-delà de formulations trop globales voire naïves, survit l’ambition que le livre de P. Bauby rappelle. Et qu’il serait utile de faire connaître davantage.


Bien sûr, tout livre présente la vision propre de son auteur, même lorsqu’il se veut aussi didactique que possible. A le lire, on peut juger d’une certaine orientation économiste, qui justifie le recours aux opérateurs privés plutôt que publics, les premiers étant plus souples et plus efficients que les seconds. Si telle est la réalité, et bien des exemples semblent le montrer, elle mérite analyse, car, à défaut, estimer que la nature du droit applicable porte par « nature » une qualité de gestion différente est plus un axiome qu’une démonstration. On peut en effet soutenir qu’erreurs de gestion mises à part (qui provoquent aussi, non sans coûts importants – parfois aidés par les finances publiques-, les faillites ou les restructurations privées) une certaine lourdeur publique est précisément justifiée, et doit donc être financée, par le principe de continuité…



https://www.youtube.com/watch?v=FPUVshxpsp0






De même, mettre presque sur le même plan le recours au financement collectif par le contribuable et le financement individuel par l’usager semble introduire une forme de confusion dans la définition même du service public, en interprétant insuffisamment ses formes organiques. Pour faire court, et sans revenir aux définitions de base, une entité de droit public peut être financée, au moins partiellement, par les usagers qui « achètent » individuellement tout ou partie de ses prestations. Mais le service public fourni par une entité, quel que soit son rattachement principal, correspond, financièrement, à l’achat par la collectivité, avec les ressources fournies par le contribuable, après délibération collective, d’une prestation globale (ou d’une partie de prestation), ce qui en supprime (d’où l’impression de gratuité pour le bénéficiaire) ou en atténue le prix individuel. J’aurais donc tendance à privilégier l’approche fonctionnelle du service public, l’approche organique conduisant à rechercher, hic et nunc, l’opérateur le plus efficace ou efficient pour le fournir. L’histoire des services publics est alors aussi celle de cette recherche, souvent manquée, parfois réussie, et donc celle des nationalisations comme des privatisations.

Au total, j’y reviens, une œuvre enrichissante de multiples manières.


G . Moreau

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Association Services publics loi 1901

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