L’impôt, le citoyen et le contribuable

 
                        Pour une vision sociale et pédagogie de la fiscalité

 

 

Par Jacques Fournier

Il fut question, il y a quelques années, d’un ras-le-bol fiscal qui aurait contribué à remettre en cause la légitimité ou à tout le moins le niveau de dépense publique acceptable en France. Il est dès lors nécessaire de s’interroger sur le possible désamour entre les Français et leur contribution fiscale. En particulier, il faudrait s’efforcer de répondre à trois questions :

  • Quelle est l’opinion des citoyens sur l’impôt ? ;

  • Ont-ils été convenablement formés à le comprendre ?

  • Comment vivent-ils leur relation avec le fisc ?

 

 

 

I - L’impôt tel que vu par les Français

 

Il serait surprenant que les français pensent du bien de l’impôt. La majorité d’entre eux (88%) estiment qu’ils en paient trop. Cette opinion est complaisamment entretenue par le main stream de la presse économique pour justifier la réduction de la dépense publique. « La France championne du monde des prélèvements obligatoires », le « ras le bol fiscal », sont des thèmes récurrents dans les médias.[1]

 

Une analyse plus approfondie permet de nuancer cette première approche.

 

L’étude très intéressante de Kevin Bernard et Alexis Spire, « Les déterminants sociaux du sentiment d’injustice fiscale »[2], dont on trouvera le résumé en annexe, nous montre notamment que :

 

 1 - le sentiment d’injustice fiscale n’est majoritaire dans l’opinion que vis-à-vis de la CSG et, de justesse, pour la TVA et pour la taxe foncière. L’ISF, l’impôt sur le revenu et, à un moindre degré, la taxe d’habitation sont au contraire majoritairement vus comme justes ;

 

2 -l’éducation reçue et l’expérience acquise améliorent l’acceptabilité de l’impôt, dont l’utilité est mieux comprise par les plus diplômés et les plus âgés ;

 

3 - Le sentiment d’injustice est plus fort chez les plus démunis, le critère principal étant ici non le niveau de revenu mais la localisation géographique et la nature de l’activité professionnelle.

 

L’institut Delouvrier, de son côté, publie chaque année un Baromètre des services publics. Celui-ci nous montre, dans son édition 2019 [3] , que « 53% des Français disent aujourd’hui préférer une amélioration des services publics, quitte à augmenter le niveau des prélèvements ». L’institut note que cette proportion n’était que de 31% en 2013 et qu’elle n’avait depuis lors pas cessé de progresser, sauf en 2018, à la veille de la crise des gilets jaunes. Ces données ne font jamais la « Une » de la grande presse. Elles méritent, à coup sûr, d’être discutées mais elles montrent que, entre l’amélioration des services rendus à la population et l’alourdissement des charges qui lui sont imposées, le choix du citoyen n’est pas nécessairement celui auquel on pense.

 

Encore faut-il que ce choix puisse être fait sur des bases objectives, ce qui conduit à aborder les problèmes de la formation.

 

II - L’éducation fiscale du citoyen

 

Dans le système éducatif français, la formation sur les questions relatives à l’impôt s’adresse à l’ensemble des élèves par la voie de l’instruction civique.  Cette discipline a été mise en place dans l’enseignement primaire par la loi de Jules Ferry du 28 mars 1882. Elle a été par la suite étendue au collège et au lycée, et, depuis la loi Peillon d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République du 8 juillet 2013, elle porte le nom de « Enseignement  moral et civique ( EMC) ).

Une formation plus approfondie sur ces sujets est dispensée aux élèves qui choisissent au lycée la spécialité des sciences économiques et sociales (SES).

 

Pour l’une comme pour l’autre de ces deux disciplines des changements notables sont intervenus depuis le début du présent quinquennat. Les programmes de l’EMC ont été modifiés en 2018. L’enseignement des SES a pris une nouvelle forme avec la réforme en cours du lycée. Comme c’est souvent le cas au sein de la communauté éducative, ces changements ont suscité des controverses dont l’examen excèderait l’objet de la présente note[4].Il revient bien, en revanche, à l’association Services Publics, de s’interroger sur la place faite dans ces deux disciplines aux questions de la fiscalité, sur la formation des enseignants qui en ont la charge et sur les conditions dans lesquelles la formation correspondante est dispensée et sanctionnée[5].

 

1 - L’EMC (enseignement moral et civique)

 

La question du Service public et de son financement par l’impôt n’est pas abordée avec l’ampleur qu’elle mérite dans les programmes de cet enseignement et sa pratique au niveau des établissements est manifestement déficiente.

 

Les programmes de l’école élémentaire et du collège (cycles 2, 3 et 4), couvrent une vingtaine de pages. Ils ont été révisés en 2018 et l’équilibre qui y figure entre l’apprentissage des valeurs, initialement privilégié, et l’acquisition des notions a été légèrement infléchi. Une place un peu plus large a été accordée à la connaissance des institutions et c’est alors seulement que le mot « impôt » est apparu pour la première fois, dans le programme du cycle 3, lorsqu’il s’agit de faire connaitre les valeurs de de la République.  C’est là que l’on trouve, dans la liste des objets d’enseignement, le passage suivant : « la fraternité dans la devise républicaine comme idéal de cohésion sociale. La solidarité individuelle et collective. Le rôle de l’impôt, de l’Etat et des associations dans la solidarité ». La suite du programme de ce cycle n’est pas sans intérêt, notamment dans le module intitulé « comprendre le sens de l’intérêt général » où l’on évoque « la solidarité individuelle collective nationale ou internationale » et la « responsabilité de l’individu et du citoyen dans le domaine de l’environnement et de la santé ».  Le programme du cycle 4 (de la 5ème à la 3ème) indique au passage que  « la connaissance des fonctions régaliennes - défense, diplomatie, justice, police et fiscalité- de l’Etat permet de comprendre le rôle de garant de la cohésion sociale qui lui revient ». Mais tout ceci reste très général.

Le programme d’EMC des lycées est centré chaque année autour d’une dominante, la liberté en seconde, le lien social en première et la démocratie en terminale. C’est sans doute au niveau de la première, mais peut-être aussi en terminale, que le la question de l’impôt trouvera le plus naturellement sa place. Ceci dit le mot n’est jamais prononcé et la notion appairait qu’en filigrane.

 

Dans la pratique l’enseignement de l’EMC est assuré par les professeurs d’histoire et géographie, à raison d’une heure par semaine au collège et d’une heure par quinzaine ensuite).  Au lycée, cet enseignement est parfois confié à des enseignants d’autres disciplines (sciences économique et sociales ou philosophie). Les uns comme les autres y ont été normalement préparés. Mais l’intérêt qu’ils leur porte dans la pratique n’est pas évident.

Notre système éducatif est en effet piloté par les examens et il n’y a pas d’épreuve d’EMC au baccalauréat d’enseignement général ou technologique (les choses changeront-elles avec le développement du contrôle continu ? C’est à voir). Il en résulte que cette partie du programme d’histoire et géo est souvent ignorée ou rapidement expédiée.  C’est seulement pour le brevet des collèges et le baccalauréat professionnel qu’une évaluation des connaissances acquises est opérée. Il en résulte que, pour la majorité des élèves qui accéderont à l’enseignement supérieur cette formation n’aura été que très faiblement assurée.

 

2 – Les SES (sciences économiques et sociales)

 

L’enseignement des sciences économiques et sociales a été sensiblement transformé dans le cadre de la réforme du lycée opérée à partir de 2019. Les SES sont une matière obligatoire pour tous les élèves en seconde, à raison d’1h30 par semaine. Elles constituent ensuite l’une des options qui leur sont offertes, à raison de 4h par semaine en 1ère et de 6h par semaine en terminale. 39% des élèves ont choisi cette option lors de la première année de mise en œuvre de la réforme. Elle vient en 4ème position dans leur choix, après les mathématiques, la physique et les SVT.

La matière englobe trois disciplines et les programmes de l’option se présentent, pour la première et la terminale, sous la forme de deux volets qui leur sont consacrés, science économique d’une part, sociologie et science politique d’autre part. Vient ensuite un volet « regards croisés » qui offre des thèmes de réflexion combinant les deux approches.

Les questions du rôle de l’Etat, de la redistribution, des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires apparaissent d’une manière ou d’une autre. On apprend au passage, en seconde, qu’il peut y avoir une production non marchande des administrations publiques et de l’économie sociale et solidaire. On évoque, en première, le financement par l’emprunt du déficit budgétaire. On est invité à « croiser les regards » en première sur le thème de la contribution de l’assurance et de la protection sociale à la gestion des risques dans les sociétés développées et en terminale sur l’action des pouvoirs publics dans la lutte contre les inégalités.

 

Tout ceci n’est pas sans intérêt. Les élèves qui auront choisi cette option seront mieux initiés que leurs condisciples aux questions relatives aux finances publiques et à la fiscalité. On peut regretter néanmoins que le thème ne soit évoqué que par bribes, sans faire l’objet d’une vue d’ensemble. Le rôle de la collectivité publique dans la satisfaction des besoins sociaux, par la fourniture de services publics et les transferts de revenus, les modalités de leur financement par l’impôt et les cotisations sociales, les problèmes évoqués à leur sujet dans le débat public, ne sont abordés qu’à la marge.

 

Il faut en outre préciser que les SES ne sont enseignées que dans les lycées d’enseignement général et d’enseignement technologique. Les élèves de la voie professionnelle n’en bénéficient donc pas. Pour cette filière c’est dans l’enseignement d’économie et gestion pour tous les élèves et celui d’économie et droit pour ceux qui se préparent aux activités tertiaires que l’on les retrouve. Curieusement, c’est seulement dans cette dernière filière que l’on trouve un module consacré spécifiquement au rôle de l’Etat dans l’activité économique.

 

3 – La formation permanente

 

Au-delà du système éducatif l’éducation fiscale du citoyen peut s’opérer dans le cadre de la formation permanente et de l’engagement civique. Des initiatives diverses sont prises sur ce terrain dans tous les continents.

 

Une publication de l’OCDE [6] recense ainsi les expériences réalisées dans 28  pays en voie de développement, depuis la journée nationale de l’impôt sur le revenu au Bangladesh jusqu’aux débats organisés en Zambie , en passant par le Brésil (assistance aux contribuables à faibles revenus), le Chili (une présence croissante en ligne), le Salvador (diplôme d’éducation fiscale pour les enseignants), la Corée, le Maroc, le Sénégal, l’Afrique du sud et bien d’autres.

 

L’Union européenne a, de son côté, créé un site, Taxedu[7], sur lequel jeunes et moins jeunes, peuvent, d’une manière ludique, comprendre que « les impôts aident à construire mon avenir ».

 

Il existe sans doute en France des actions de même nature. Mais elles ne sont pas particulièrement visibles.

 

 

III – La relation du contribuable avec l’administration fiscale 

 

Le degré d’acceptabilité de l’impôt est fonction non seulement de sa nature et de son montant mais aussi de la relation qui s’établit à son propos entre l’administration fiscale et le contribuable. Un effort considérable a été réalisé en France à ce propos et il n’est pas resté sans résultat.

 

Le baromètre de l’institut Paul Delouvrier mentionné plus haut montre ainsi, dans son édition 2019, que le service public de « la fiscalité et la collecte des impôts » arrive, avec 50% de jugements favorables, en troisième position dans l’opinion des français, après la police-gendarmerie et la sécurité sociale et juste avant la santé et l’éducation. Il a enregistré en 2019 un progrès de 15%. Pour ce qui est de de la satisfaction des usagers, il arrive en tête avec un taux de satisfaction de 81% et une progression de 3%.

 

Ont concouru à l’obtention de ces résultats l’allègement des formalités administratives et la maîtrise que l’administration fiscale s’est acquise dans le domaine du numérique.

La mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, préparée sous le quinquennat Hollande et opérée, après une hésitation initiale, sous le quinquennat Macron, a constitué à cet égard une étape importante. Elle concerne tous les contribuables. Elle s’est effectuée sans bavure et elle a été bien accueillie.

Le site « impôts.gouv.fr » est remarquablement agencé et il ouvre la porte à toutes les données utiles. Le site OUPS aide les contribuables à ne pas commettre d’erreurs. Une aide conversationnelle en ligne a été organisée. D’autres innovations sont en préparation comme la possibilité de passer au régime de la « déclaration automatique » remplie par l’administration pour les quelques 12 millions de foyers qui n’ont pas de changement de situation de famille ou d’adresse à déclarer.

 

La mise en œuvre de la loi ESSOC du 10 aout 2018 (un Etat au Service d’une S0Ciété de confiance) peut offrir un cadre à la poursuite de ces efforts. Ce texte bien à la mode du jour est pavé de bonnes intentions, que reflètent les titres donnés à ses chapitres (une administration qui accompagne, qui s’engage, qui dialogue, … des règles simples etc). Lui est annexée une stratégie nationale d’orientation de l’action publique » dont les énoncés sont irréprochables mais qui est dépourvue de toute portée normative. On y trouve cependant, sur la reconnaissance d’un droit à l’erreur, l’intervention possible d’un « référent », l’aménagement des horaires, le recours à la médiation, la dématérialisation des démarches administratives, un certain nombre de dispositions concrètes dont il reviendra à l’administration fiscale, comme aux autres services de l’Etat, de faire le meilleur usage. Elle ne sera pas sans doute la dernière élève de la classe et l’on ne peut que s’en réjouir.

 

Ceci dit, tout ne va pas pour le mieux dans le meilleur des mondes. L’impôt reste vécu comme un prélèvement obligatoire auquel on se verrait volontiers échapper. La fraude fiscale est importante et l’évasion fiscale n’est pas forcément mal vue.

 

Sur la fraude un rapport récent de la cour des comptes[8] critiquait assez sévèrement l’action gouvernementale à qui il était reproché « une impulsion interministérielle insuffisante et une adaptation trop lente des administrations chargées du contrôle » ayant entraîné sur la période étudiée (2013 à 2018) et en dépit du renforcement des outils de lutte opéré par la loi dans le même temps,  une diminution des résultats obtenus.

Là encore cependant la bonne utilisation qu’elle fait du numérique permet à l’administration fiscale de regagner du terrain et l’on a pu récemment nous annoncer que, grâce à l’intelligence artificielle, les recettes du contrôle fiscal sont reparties à la hausse en 2019.

Ce que l’on appelle l’évasion fiscale se situe à la limite de la légalité. C’est une sorte de sport auquel le citoyen moyen ou l’entreprise bien conseillée s’adonnent volontiers sans scrupule et qu’il faut chercher à contenir dans des limites raisonnables.

 

On relira avec intérêt les pages écrites sur ces sujets dans l’ouvrage toujours actuel d’André Barilari[9]. Une bonne organisation du contrôle est évidemment souhaitable. Mais c’est d’abord par l’affirmation d’une solide conscience civique que l’on pourra venir à bout de ces phénomènes. Nous en sommes encore loin.

 

 

 

Septembre 2020

 

 

Annexe

LES DÉTERMINANTS SOCIAUX DU SENTIMENT D'INJUSTICE FISCALE

Kevin Bernard  Master de Sciences sociales, EHESS-ENS  Alexis Spire  IRIS, CNRS, Revue de l’OFCE, n° 161, 2019

I - le sentiment d’injustice fiscale est fortement présent en France.

88% des personnes interrogées estiment que la France est un pays où l’on paye trop d’impôts.Le sentiment d’une injustice fiscale est largement répandu, sauf vis à vis des impôts progressifs, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.

L’impôt est vu comme          injuste                      juste                    ne sait pas

Taxe d’habitation                      41                            53                         6

Taxe foncière                            45                             44                        11

Impôt sur le revenu                  25                              70                         5

TVA                                         45                              43                        12

ISF                                           20                              67                         13

CSG                                         48                               33                         19

II – Variables explicatives

 
1 – La variable du revenu est peu significative

Paradoxalement le sentiment d’injustice fiscale est moins sensible chez les contribuables d’un foyer imposable que chez ceux qui ne sont pas assujettis à l’impôt sur le revenu.

Les ménages considérés comme riches (plus de 4000 Euros mensuels) sont plus nombreux que les pauvres (moins de 2000 Euros) à considérer comme juste l’impôt sur le revenu( 79% contre 66%) ) et la TVA (43% contre 30%).

 

2 – Le sentiment d’injustice s’estompe chez les plus diplômés

Les plus diplômés ont une meilleure connaissance du système fiscal et des actions collectives qu’il permet de financer.

 

91% de ceux qui ont un diplôme d’études supérieures connaissent le fonctionnement de l’impôt sur le revenu et de la TVA, contre seulement 63 ou 71 % de ceux ont un diplôme inférieur au baccalauréat.  Les premiers ne sont respectivement que 18% et 37%  à les trouver injustes, contre 27% et 47% pour les seconds. 

 

3 – Les femmes sont plus sensibles que les hommes à l’injustice fiscale.

 

Ceci est constaté aussi bien pour les femmes vivant en couple, en particulier dans les foyers aux ressources modestes, dans lesquels c’est plus souvent l’épouse qui remplit la déclaration d’impôt, que pour les familles monoparentales dans lesquelles, à hauteur de 71% pour l’ensemble et de 80% pour les foyers modestes, le parent est une femme.

 

4- Le lieu d’habitation est une variable déterminante

 

Le sentiment d’injustice fiscale est plus élevé dans les petites villes et en milieu rurale. En bref, plus on s’éloigne des grandes villes, plus le sentiment d’être injustement taxé s’accroît (en moyenne de l’ordre d’une fois et demi).

Cette constatation est à mattre en rapport avec la composition sociale de la population de ces zones et avec l’insuffisance des services publics qui y sont implantés.

 

5 – Le sentiment d’injustice recule avec l’âge

 

Les jeunes de 18 à 29 ans sont deux fois plus nombreux que les plus de 60 ans à trouver injuste l’impôt que le revenu. Il en va de même pour la taxe foncière. Dans les deux cas la différence s’explique sans doute par une meilleure connaissance, chez ces derniers, des mécanismes et de la fonction de l’impôt.

C’est seulement pour la CSG, plus récente dans la panoplie des mesures fiscales, que l’acceptation est moindre chez les plus âgés.

 

6 – Le sentiment d’injustice vient d’en bas

 

Il est particulièrement marqué au sein des couches populaires (ouvriers et employés), qui sont très attachées à la valeur travail et qui voient dans l’impôt une menace à l’emploi, du fait des délocalisations qu’il risque de provoquer. La même analyse se retrouve chez ceux d’entre eux qui accèdent au travail indépendant ou à la petite entreprise.

 

7 – La relation établie avec l’administration fiscale n’est pas sans incidence

 

L’hostilité à l’impôt est plus forte chez ceux qui ont eu avec elle un litige.

Le jugement sur l’impôt est plus positif chez ceux qui bénéficient de réductions ou crédits d’impôts.

 

III – Deux conceptions de la justice fiscale

 

Les fonctionnaires et les contribuables se déclarant à gauche valorisent l’objectif de réduction des inégalités. Ils sont plus enclins que les autres à considérer la TVA comme injuste. Ils acceptent mieux les autres prélèvements en raison, des dépenses collectives qu’ils rendent possibles.

Les cadres, chefs d’entreprise et professions libérales et les contribuables se situant à droite privilégient l’initiative économique. Ils sont plus nombreux à trouver juste la TVA et injuste l’impôt sur la fortune.

 

 

 

 

[1] Cf Louis Maurin, directeur de l’observatoire des inégalités, « Ras le bol fiscal, info ou intox, in   14 janvier 2019.

[2] Revue de l’OFCE, n° 161, 2019.

[3] Institut Paul Delouvrier, en partenariat avec la direction générale de la transformation publique. www.delouvrier.org

[4] Voir notamment à ce sujet : pour l’EMC, les articles de François Jarraud, « EMC, Le retour de l’instruction civique », Le café pédagogique, 10 12 2018,  et de Pierre Kahn   « Education civique, nouveaux programme, vieille morale », Libération 11 07 2018 ;  pour les SES, une tribune de l’association des professeurs de sciences économiques et sociales in AOC media/analyse du 10 02 2020.

 

[5] Que soient ici remerciés les doyens de l’inspection générale pour l’histoire et la géographie (Jérôme Grondeux) et pour les sciences économiques et sociales (Marc Pelletier) qui ont bien voulu nous éclairer sur ces sujets.

[6] https://www.oecd.org/fr/fiscalite/edifier-une-culture-fiscale-du-civisme-et-de-citoyennete-9789264230163-fr.htm

[7] https://europa.eu/taxedu/home_fr

[8] Cour des comptes, communication au Premier ministre, La fraude aux prélèvements obligatoires, évaluer, prévenir, réprimer, novembre 2019.

[9] André Barilari, Le consentement à l’impôt, PUF 2000. Voir aussi le dossier de la revue Après demain, 2014 n°1, « L’impôt : pour un consentement renouvelé ».

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