SERVICES PUBLICS

De quoi parle-t-on ? Lesquels retenir ?

 

Par Gérard Moreau

membre du bureau de Services publics

 

 

 

 

 

Aborder la question des services publics, à quoi servent-ils, combien coûtent-ils, sont-ils ou non alternatifs d’activités privées, etc., encore faut-il tenter de se mettre d’accord sur ce dont on parle, tant les mots de services publics peuvent recouvrir des sens différents ou renvoyer à d’autres notions non mieux définies. Un premier effort de clarification pédagogique devrait donc d’abord être tenté, et l’exercice est d’autant plus difficile que la question des services publics est colorée de manière massive par différentes idéologies ou philosophies politiques entre libéralisme diffus ou monopolistique et autoritarisme étatique et politique concentré.

 

Ce n’est qu’après cette tentative et dans un second temps que la question du champ d’intervention publique, donc des services publics, pourra être abordée.

 

Les services publics, comment les définir ?es définir ?

Les services publics, comment les définir ? 

 

Bien différencier :

  • politiques publiques et services publics

  • services publics « fonctionnels » et services publics « organiques »

  • services publics et dépenses publiques

  • services publics et droit public

 

1) Politiques publiques : ensemble d’actions visant un ou plusieurs objectifs précis, conduites par un acteur organique public ; elles peuvent être de toutes natures, de nature juridique (corpus de règles) ou financière, d’intervention directes ou d’incitations plus ou moins conditionnelles, mettant en œuvre des services publics fonctionnels ou organiques, ou des acteurs privés. Bref, très au-delà et en deçà de la notion de services publics.

 

2) Services publics « fonctionnels » et services publics « organiques » : distinction classique mais qu’il est essentiel d’avoir en tête, parce que les enjeux ne sont pas les mêmes et que les deux notions ne se recouvrent pas : les « fonctionnels » peuvent être exécutés par des acteurs privés, les « organiques » peuvent avoir une activité « privée », selon les définitions adoptées.

 

Les services publics « organiques » sont les plus simples à décrire, malgré leur très grande variété, puisqu’ils relèvent de principes d’organisation. On tend à distinguer les services administratifs des services industriels et commerciaux, même si la distinction pose un certain nombre de problèmes. Mais les services publics organiques peuvent même avoir des actions hors service public fonctionnel (patrimoine privé, par exemple).

 

Plusieurs définitions existent de la notion fonctionnelle de service public : « « une activité constitue un service public quand elle est assurée ou assumée par une personne publique en vue d’un intérêt public » (Chaput) ; « toute activité dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants, parce qu’il est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale et qu’il est de telle nature qu’il ne peut être assuré complètement que par l’intervention de la force gouvernante »( Duguit).

 

Dans leur concision même, chaque mot de ces définitions pose question. D’une part, l’implication d’une autorité publique, d’autre part, la détermination de « l’intérêt public », ou de l’intérêt général (Duguit est plus précis, mais la question reste entière ou tautologique : c’est la « force gouvernante » qui décide).

 

Il reste que le service public fonctionnel est la notion la plus opérante.

 

3) Dépenses publiques et services publics, organiques ou fonctionnels, ne coïncident pas[1] et n’ont pas de définition ni de mesure commune, sauf production directe, sans concours extérieur, ce qui est un cas assez rare. De très nombreux cas de figure se présentent, qui doivent être examinés au cas par cas.

 

4) Les services publics, même décidés par la « puissance gouvernante », peuvent relever du droit public ou du droit privé, selon des critères textuels ou jurisprudentiels.

 

Moyennant quoi, il y a des « activités en vue d’un intérêt public » (l’éducation par exemple) et des « activités de plus grand profit » (les services des impôts par exemple) (selon la précision établie par René Chapus) parmi les activités de service public, mais il n’y a pas de lien mécanique entre service public et « attributions naturelles de l’Etat », ou le « régime de l’activité », comme on l’a vu, administratif, industriel, etc…, ou l’attribution de prestations ou la réglementation. En bref, seule « l’autorité gouvernante » détermine ce qu’est ou doit être une activité de service public.

 

Au-delà de ces faux-amis, il ne faut pas omettre le fait que l’autorité gouvernante qui décide et organise un service public donné et qu’on appelle souvent, par commodité, l’Etat, n’est pas seulement l’Etat exécutif national, appuyé et encadré si nécessaire par le législateur ; il peut aussi s’agir d’une autorité décentralisée, à tous niveaux, pourvu, bien sûr, qu’elle en ait la compétence de décision et de gestion.

 

Il faut alors tenter de regrouper les motifs de création (ou de suppression) des services publics, ce qui permet de s’interroger lesquels on peut choisir de faire vivre.

 

Pourquoi créer (ou supprimer) un service public ? 

PourPquoi créer (ou supprimer) un service public ?

 

 

Plutôt que de dresser une typologie des services publics selon leur objet (régaliens, économiques, sociaux, etc.) on peut tenter d’énoncer les principales raisons de leur création (ou de leur disparition), sans rechercher une quelconque exhaustivité, d’autant que les décisions politiques qui les créent et les maintiennent résultent souvent de plusieurs facteurs convergents.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Les services publics historiques

 

On pourrait aussi les appeler « souverains » puisque ces services publics se sont créés en France à l’époque de la monarchie de droit divin : armée et police, justice, monnaie, impôts, chambres des comptes, routes stratégiques, pour l’essentiel. On peut rappeler que ces services étaient parfois affermés et confiés à des personnes privées plus ou moins mercenaires et de toutes façons rémunérées ; ils n’étaient pas forcément monopolisés par la royauté et donc en concurrence avec d’autres institutions (milices, tribunaux ecclésiastiques, etc.) ; enfin, l’action publique a touché des secteurs économiques directement gérées par l’Etat (cf. les manufactures royales, par exemple).

 

Ces services publics se sont largement maintenus aujourd’hui, parfois dans des conditions d’exercice variées, et dans leurs aspects souverains sont peu remis en cause dans leur principe.

 

Les services industriels et commerciaux

 

Au-delà du colbertisme royal, c’est la révolution industrielle des 18è et 19è siècles qui a provoqué la question des relations entre initiatives publiques et initiatives privées ; ces relations n’étaient pas forcément antinomiques, bien au contraire, mais en soutien mutuel : c’est l’autorité publique qui était appelée en renfort de l’initiative privée, parfois même pour conférer à celle-ci un monopole (les compagnies commerciales outre-mer, détenant des lettres de mission royales, ont même souvent précédé la colonisation publique appuyée par des forces armées). Plus récemment, notamment au 20è siècle, les nationalisations ont pu résulter de l’incapacité de l’investissement privé à réaliser ou équilibrer une gestion d’infrastructures et de distribution : distribution de l’eau, y compris en zone rurale, production de l’énergie hydroélectrique ou nucléaire, reprise et développement des réseaux ferroviaires en faillite ont été à l’origine des services publics correspondants (quitte à être remis en cause aujourd’hui, voir plus loin).

 

C’est sans doute le domaine sur lequel s’est le plus abattu l’esprit concurrentiel de l’Union européenne, avec ses traités et la jurisprudence de la CJE, au demeurant évolutive.

 

Les services publics sociaux

 

Depuis les mouvements ouvriers du 19è siècle et les premières initiatives étatiques bismarckiennes, il est clair que c’est l’après-guerre, avec Beveridge et Laroque, qui a fondé la protection sociale comme service public central et à vocation de couverture universelle en Europe (mais bien sûr pas exclusif). Ce domaine reste en pleine évolution compte tenu des contraintes multiples qu’il doit affronter et de ses extensions possibles (risque dépendance dans des sociétés en vieillissement). Le résultat est qu’il faut veiller à ce qu’il ne dépérisse pas, sous la pression de la peur des « prélèvements obligatoires ».

 

 

Dans tous les cas évoqués ci-dessous, les services publics n’ont de monopole aujourd’hui que dans la mesure où le secteur privé se retire d’un marché jugé non solvable (les lignes ferroviaires mises en concurrence n’attirent pas forcément grand monde en dehors du service public collectif, par exemple) ou irréalisable (centrales  ou infrastructures ferroviaires) et même l’esprit concurrentiel des traités européens est rentré dans ce type de considérations (le « pouvoir adjudicateur » des autorités publiques est reconnu désormais). Le « monopole » n’est donc pas un critère en soi et doit au contraire se combiner, le cas échéant, avec des tarifications individuelles, pour trouver l’équilibre entre prix collectif du contribuable et prix individuel de l’usager ou du consommateur.

 

 

Les nouveaux domaines à traiter : environnement et numérique, les biens communs

 

Sans que les énoncés suivants soient limitatifs, les défis qui se profilent aujourd’hui ne sont plus seulement ceux des services publics traditionnels, santé, justice, protection sociale, police, service de l’emploi, recherche et développement industriel, etc. Deux champs, déjà ouverts mais désormais en extension potentiellement considérable parce que, si nécessaires soient-elles, les initiatives individuelles livrées au marché ne suffisent pas, voire sont porteuses de grands risques, sont à considérer : celui de l’environnement durable et celui de la numérisation dans tous ses états.

 

1) L’environnement durable, c’est l’espace prioritaire des biens communs.

 

Les enjeux à partir des risques liés au réchauffement climatique et à l’épuisement ou la destruction des ressources fossiles ou naturelles sont bien connus et les organismes internationaux les ont clairement en ligne de mire tout en soulignant leurs liens avec les priorités sociales des plus pauvres, les moins solvables. C’est là que la notion de bien commun a sans doute la plus grande portée. C’est donc là que les services publics devraient sans doute s’imposer, si les forces gouvernantes parviennent à en trouver tant la détermination que les modes efficaces d’intervention[2].

 

2) Les services numériques

 

C’est un peu à la tarte à la crème des adeptes de la modernisation, si justifiée soit l’attention portée à l’ampleur des applications qu’a apportée le développement de l’électronique depuis plus d’un demi-siècle, tant dans le « hardware » que dans le « software ».

 

 

 

 

 

 

 

 

Mais la numérisation couvre aujourd’hui tant de domaines que le concept en devient très hétéroclite que l’extension de services publics à cet immense domaine devrait être examinée en triant les thématiques. La première est peut-être la protection du public, à la fois du point de vue de la sécurité des hommes et des données, y compris de celui de l’invasion de la vie privée par les opérateurs. La seconde est sans doute celle de la facilitation des échanges notamment sous l’angle des formalités multiples aujourd’hui exigées de tous, à condition, c’est l’enjeu, de ne pas déclencher de « fracture numérique » selon les catégories sociales ou géographiques. Une troisième pourrait être liée, même si cette question a été dans le passé parsemée d’échecs, à une politique industrielle et intellectuelle qui permettrait que la France et/ou l’union européenne ne restent pas sur le bord de la route de la création et du développement du numérique. Et dans ce domaine, déjà immense, des choix devraient être faits : progresser en intelligence artificielle et/ ou en robotisation intelligente suppose sans doute des démarches bien différentes.

 

Cette énumération n’est pas exhaustive et pourrait être présentée autrement, mais s’attaquer à trop de cibles est compliqué ; mieux vaut les analyser en profondeur autant que possible et définir des stratégies pour développer des services publics. 

 

Un grand pont aux ânes des services publics est celui de la ressource collective, ou du prix de leur fonctionnement dynamique (investissements inclus). La justifier par l’antienne de la fiscalité excessive ou du vocabulaire des « prélèvements obligatoires » revient à se contenter de peu, et oblitère le service rendu et son coût souvent relativement faible[3]. Voilà bien une question sur laquelle nous vous invitons à réfléchir, car elle est le contrepoint nécessaire de la réflexion positive des services publics.

 

[1] Faut-il rappeler qu’est une dépense publique sort d’une caisse de nature publique, définition juridique qui n’est ni économique ni fonctionnelle ; cette dépense sert, en principe, une politique publique (voir plus haut).

[2] Les travaux très concrets d’Elinor Ostrom (prix Nobel d’économie 2009) sont éclairants à cet égard sur la diversité des modèles possibles et la nécessaire adaptation des modalités à retenir selon les contextes locaux.

[3] Même si, il faut le répéter inlassablement, l’exigence de l’efficacité la plus forte possible doit demeurer constante…

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